I OSK 1374/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 584/18 w sprawie ze skargi R. H. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23.07.2018 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. (II SAB/Wa 584/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi R. H. na bezczynność Rektora [...] zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 lipca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność w jego rozpatrzeniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 22 lipca 2018 r. (data wpływu: 23 lipca 2018 r) skarżący wystąpił do [...] o wydanie mu w trybie art. 217 § 1, § 2, § 3 K.p.a. zaświadczenia potwierdzającego, że "twierdzenia zawarte w piśmie [...] z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...] są fałszywe". W piśmie tym wskazano natomiast, że "cudzoziemiec dopuszcza się molestowania psychicznego pracownika administracyjnego dziekanatu, p. D. S., która zajmuje się obsługą administracyjną studentów, w tym cudzoziemców na [...]. Cudzoziemiec śledzi ją do miejsca zamieszkania, wystaje pod oknami, dzwoni do drzwi w godzinach nocnych, podąża za nią w drodze do pracy, a w ciągu dnia dzwoni wielokrotnie na numer telefonu w dziekanacie oraz wysyła maile o treści potwierdzającej jego obsesję na punkcie ww. osoby". Dodatkowo skarżący zażądał, aby wydane zaświadczenie zostało przesłane do Komendy Rejonowej Policji, Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Komendy Głównej Straży Granicznej. Wniósł również o zawarcie w zaświadczeniu zobowiązania Komendy Rejonowej Policji, Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Komendy Głównej Straży Granicznej do rozpatrzenia na nowo wszystkich decyzji i procedur prawnych wydanych na podstawie ww. pisma [...] z dnia 27 lipca 2012 r. [...]. Pismem z 27 lipca 2018 r. Prorektor [...], wskazując na art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosku przez sprecyzowanie żądania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku z 22 lipca 2018 r. skarżący zażądał od administracji [...] przeprocesowania wszystkich (niesprecyzowanych przez wnioskodawcę) nierozpatrzonych i pozostawionych bez odpowiedzi wniosków, próśb i listów, które wysyłał do [...]. Tym samym wnioskodawca nie sprecyzował żądania wniosku w sposób umożliwiający rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa dotycząca wniosku z 23 lipca 2018 r., w którym zwrócił się o wydanie zaświadczenia, została już załatwiona pismem Prorektora [...] z 12 stycznia 2016 r. nr [...], które zostało doręczone wnioskodawcy. W ww. piśmie organ poinformował wnioskodawcę, że sprawą zajmował się właściwy organ ścigania (Policja). Organ ten prowadzi postępowanie wyjaśniające i jest w posiadaniu materiału dowodowego w sprawie. W skardze wniesionej po uprzednim złożeniu ponaglenia skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z 23 lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący wniósł kolejne pismo w tej samej sprawie, bowiem niniejsza skarga pokrywa się zasadniczo z treścią skargi z 13 sierpnia 2018 r. (sygn. [...]) oraz skargi z 4 stycznia 2018 r. (brak sygnatury, sprawa nie rozpoznana). Organ zaznaczył, że we wniosku o wydanie zaświadczenia z 23 lipca 2018 r. skarżący nie sprecyzował żądania. W związku z tym został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przy czym sprawa dotycząca ww. wniosku została już załatwiona pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. Ponadto organ wskazał, że skarżącemu nie przysługuje status prawny studenta, bowiem decyzją Prodziekana Wydziału [...] z [...] czerwca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Rektora [...] z [...] lipca 2015 r., został on skreślony z listy studentów. Skarga na ww. decyzję ostateczną oddalona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1605/15. Zobowiązując Rektora do rozpatrzenia wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazał na dopuszczalność skargi na bezczynność organu w żądaniu wydania zaświadczenia. Uznał, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", albowiem skarga wnioskodawcy zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 608/18 (wcześniej II DK/Wa 191/18), została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2018 r. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wnioskiem z 23 lipca 2018 r. (data wpływu do organu) zażądał wydania mu określonego zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. (potwierdzającego, że twierdzenia zawarte w piśmie [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] są fałszywe). Niesporne jest również, że organ w udzielonej odpowiedzi wyjaśnił, że sprawa została załatwiona pismem z 12 stycznia 2016 r. Sąd stwierdził, że udzielona odpowiedź w żaden sposób nie załatwiła sprawy zainicjowanej żądaniem wnioskodawcy. Zatem wniosek o wydanie zaświadczenia z 23 lipca 2018 r., nie został przez organ rozpoznany. Sąd wyjaśnił, że rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia następuje poprzez wydanie zaświadczenia (art. 217 K.p.a.) bądź poprzez odmowę wydania zaświadczenia, co następuje w formie postanowienia (art. 219 K.p.a.). W tej sytuacji zatem konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego stosownie do regulacji zawartych w art. 217 - art. 219 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd omówił przyczyny z powodu których uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Nie ma powodu ich przedstawiania, albowiem kwestia ta nie została objęta podstawami skargi kasacyjnej. W podstawach tych organ wskazał na naruszenie: 1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 , art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. art. 64 § 2 K.p.a. przez: a. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w sprawie, że wniosek R. H. podlegał pozostawieniu bez rozpoznania przez Rektora, gdyż zaszły skutki prawne wskazane w art. 64 § 2 K.p.a. wobec nieusunięcia przez R. H. w zakreślonym terminie braków formalnych wniosku, mimo prawidłowego wezwania [...] przez Rektora pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) do usunięcia tych braków wniosku z dnia 23 lipca 2018 r. przez sprecyzowanie, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego wezwania, przedmiotu żądania tego wniosku - co doprowadziło WSA w Warszawie do niezasadnego uznania Rektora za organ pozostający w bezczynności. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku przez R. H. było już sygnalizowane w odpowiedzi na skargę, b. przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że "udzielona wnioskodawcy w odpowiedzi na wniosek z dnia 23 lipca 2018 r. informacja w żaden sposób nie załatwiała sprawy zainicjowanej przedmiotowym żądaniem wnioskodawcy", gdy przecież wskutek braków formalnych podania dotyczących żądania wnioskodawcy nie istniała żadna sprawa podlegająca załatwieniu, lecz podanie to podlegało w myśl art. 64 § 2 K.p.a. pozostawieniu bez rozpoznania, wobec czego Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał informację odnoszącą się do pisma z dnia 12 stycznia 2016 r. za sposób załatwienia sprawy, gdy tymczasem realizowała ona jedynie funkcję informacyjną wynikającą z art. 9 k.p.a. 2. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie przez WSA w Warszawie w procesie subsumpcji okoliczności nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku z dnia 23 lipca 2018 r. i zaistniałych stąd skutków prawnych wynikających z art. 64 § 2 K.p.a. w postaci pozostawienia podania bez rozpatrzenia, co doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego wniosku, że wskutek wniosku R. H. z dnia 23 lipca 2018 r. istnieje wciąż niezakończone postępowanie administracyjne w sprawie wydania zaświadczenia, gdy postępowanie to nie mogło się toczyć z wniosku z dnia 23 lipca 2018 r., gdyż podlegał on pozostawieniu bez rozpatrzenia wobec niesprecyzowania przedmiotu żądania. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby skarżący wbrew ocenie organu uzupełnił braki formalne w terminie, a co za tym idzie, aby nie zaistniały skutki prawne określone w art. 64 § 2 K.p.a., wobec czego nie miał podstaw do zobowiązania Rektora do załatwienia wniosku, który stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. podlegał pozostawieniu bez rozpoznania. Rację ma zatem Sąd, że "wniosek o wydanie zaświadczenia z dnia 23 lipca 2018 r. nie został przez organ rozpoznany", ale właśnie dlatego nie został rozpoznany, gdyż podlegał pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wobec czego Rektor nie popadł w bezczynność, zaś to rozpoznanie tego wniosku stanowiłoby niedopuszczalne z uwagi na art. 6 i art. 7 K.p.a. naruszenie przez Rektora dyspozycji art. 64 § 2 K.p.a., który nie pozostawia kwestii pozostawienia podania bez rozpoznania uznaniu organu. Przy tym zaznaczyć należy, że w sytuacji złożenia przez wnioskodawcę w przyszłości precyzyjnego wniosku możliwego do załatwienia w świetle art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Rektor taki wniosek rozpozna. 3. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. przez przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż żądanie "potwierdzenia, że twierdzenia zawarte w piśmie [...] z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...] są fałszywe" stanowi dostatecznie precyzyjne oznaczenie żądania w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a., niewymagające sprecyzowania przez wnioskodawcę stosownie do wezwania organu zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., pozwalające Rektorowi załatwić sprawę stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 lub art. 219 K.p.a., gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest jasne w sprawie: (1) jakie dokładnie fakty lub stan prawny zawarte w tym piśmie mają być przedmiotem potwierdzenia zaświadczeniem przez Rektora, a niejasność co do tego nie pozwala też zweryfikować tego, (2) czy "twierdzenia" do których odnosi się wniosek o zaświadczenie można w ogóle uznać za "fakty" lub "stan prawny", o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., podlegający załatwieniu w trybie wydawania zaświadczeń. 4. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie i niewskazanie przez WSA w Warszawie, w tym w wytycznych, jaki jest dokładny zakres żądania skarżącego co do treści zaświadczenia, wyznaczający przedmiot postępowania przed Rektorem, w sytuacji gdy zakres żądania był dla tego organu niejasny i nieprecyzyjny, wobec czego mając na względzie art. 7 K.p.a. wezwał stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. R. H. do usunięcia braku formalnego w postaci nieokreślenia dostatecznie precyzyjnie żądania wniosku, którego to wezwania R. H. nie wykonał w zakreślonym terminie siedmiu dni - w tym sprecyzowania takiego nie zawiera pismo R. H. z dnia 3 sierpnia 2018 r. zatytułowane "zażalenie" - wobec czego w ocenie Rektora zaszedł skutek określony art. 64 § 2 K.p.a. i podanie R. H. z dnia 23 lipca 2018 r. podlegało pozostawieniu przez organ bez rozpoznania. Jeżeli zatem WSA w Warszawie kwestionuje zasadność tego wezwania i skutki prawne jego niewykonania przez skarżącego, to powinien dokładnie wskazać, jaki jest w ocenie Sądu zakres żądania wniosku R. H., tj. o potwierdzenie jakich konkretnie faktów lub stanu prawnego, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., ubiega się skarżący - oraz wykazać, że zakres ten wynikał już z wniosku R. H. z dnia 23 lipca 2018 r. lub został przez niego sprecyzowany pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r., co w ocenie skarżącego kasacyjnie nie miało miejsca. 5. art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że podanie podlega załatwieniu w trybie Działu VII k.p.a. "poprzez wydanie zaświadczenia (art. 217 K.p.a.) bądź poprzez odmowę wydania zaświadczenia, co następuje w formie postanowienia (art. 219 K.p.a.)", nawet wówczas, gdy żądana treść zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. nie jest sprecyzowana przez składającego podanie, gdy tymczasem do takiego podania znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., wobec czego organ może i powinien wezwać składającego podanie do usunięcia braków formalnych podania przez sprecyzowanie jego żądania w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, którego zastosowanie oznacza, że podanie nie podlega rozpatrzeniu, a inicjowana nim sprawa - załatwieniu, wobec czego organ nie popada w bezczynność, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej jak przytoczone wyżej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pomimo wielości podstaw wszystkie one opierają się na jednym stanowisku, a mianowicie w ocenie organu fakt, że skierował on do skarżącego pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 23 lipca 2018 r. powodował, że nie pozostawał w bezczynności. Stanowisko to jest błędne i to z dwóch powodów. Po pierwsze, wezwanie do uzupełnienia braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. nie jest załatwieniem sprawy zainicjowanej złożonym wnioskiem i nie zwalnia od zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy. Takim załatwieniem jest dopiero czynność pozostawienia podania bez rozpoznania. Po drugie, a co jest najistotniejsze, czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas gdy jest prawidłowa tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. W rozpoznawanym przypadku wezwanie to nie było celowe. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 K.p.a. – określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Wszystkie te wymagania spełnia wniosek z 23 lipca 2018 r. także w zakresie określenia żądania. Żądanie to dotyczyło bowiem wydania zaświadczenia potwierdzającego, że twierdzenia zawarte w piśmie Uczelni z 27 lipca 2012 r. są fałszywe. Organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać sprecyzowanie tego żądania i co w jego treści nie było jasne. Czym innym bowiem jest dostateczne rozumienie żądania, a czym innym jego zasadność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzasadniając konieczność wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych żądania organ wskazał, że "w ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest jasne w sprawie: (1) jakie dokładnie fakty lub stan prawny zawarte w tym piśmie mają być przedmiotem potwierdzenia zaświadczeniem przez Rektora, a niejasność co do tego nie pozwala też zweryfikować tego, (2) czy "twierdzenia" do których odnosi się wniosek o zaświadczenie można w ogóle uznać za "fakty" lub "stan prawny", o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., podlegający załatwieniu w trybie wydawania zaświadczeń". Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie chodzi w tym przypadku o nieprecyzyjność żądania lecz o możliwość jego wydania w kontekście przepisu art. 217 § 2 K.p.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożony wniosek powinien zostać załatwiony bądź przez wydanie zaświadczenia, bądź przez wydanie postanowienia o odmowie jego wydania, a tym samym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Z tych przyczyn, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.