I OSK 136/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1023/19 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 22 lutego 2019 r. nr NG-O.025.16.2019.MM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1023/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 22 lutego 2019 r. nr NG-O.025.16.2019.MM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi (dalej też: DRDLP w Łodzi) od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr GiK-II.7221.81.2018.ML, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 25 maja 2016 r. nr GK.6623.21.2016.WA zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] (...), uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2018 r. GiK-II.7221.81.2018.ML i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie jest prowadzone z urzędu, może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie na wniosek takiego podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skutki ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 25 maja 2016 r. będą oddziaływać wyłącznie na sferę prawną właściciela działki ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], która objęta jest rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W żaden sposób natomiast nie będą one wpływały na sytuację prawną DRDLP w Łodzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, przyznanie kompetencji Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje bowiem legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany użytków i klas gruntów, jak i zakwestionowania wydanej w tym postępowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest wprawdzie nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie był stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany użytków i klas przedmiotowego gruntu i nie istnieje norma prawa materialnego, z której Skarżący mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w rezultacie nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie i tym samym nie ma przymiotu strony w rozumieniu przywołanej normy art. 28 k.p.a. 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona. Wniesiono o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wszczęcia tego postępowania. Kontrolowana w sprawie decyzja dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów nieruchomości. Istotą sporu w sprawie jest zatem kwestia legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zależy od tego, czy podmiot spełnia wymogi z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest bowiem podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tak jak interes prawny, musi jednak wynikać z normy prawa materialnego. Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną (zob.: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, czyli w oparciu regulacje według których ustala się krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany użytków i klas gruntów. Jak już wyżej wspomniano, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel nieruchomości lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Działka ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], której dotyczy postępowanie - bezspornie stanowi własność prywatną osoby fizycznej. Tym samym interes prawny Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie wynika ani z tytułu własności, ani z władania tą działką. Grunt ten nie stanowi również własności Skarbu Państwa. Legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie nie można zatem wywodzić również z przepisów art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z kompetencji (zadań) dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych, określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym obowiązku polegającego na podejmowaniu działań mających na celu ograniczanie przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze oraz - co dodatkowo wskazano w skardze kasacyjnej - z przepisów art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które w głównej mierze dotyczą opłat powstałych jako sankcje nałożone na sprawców, którzy grunty wyłączyli z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami. Podkreślić też należy, że w przestrzeni prawa administracyjnego z samego wyłącznie faktu prawnej ochrony określonych sytuacji, aktów, czynności faktycznych czy czynności prawnych, nie wynikają podstawy do określenia charakteru prawnego przedmiotu tej ochrony, a zwłaszcza do przyjmowania, że interesy podmiotów tych sytuacji, aktów lub czynności wyłącznie z tytułu tej ochrony uzyskują przymiot interesów prawnych (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skarga kasacyjna formułując zarzuty wskazuje, że źródłem jej interesu prawnego są treści normatywne ulokowane w art. 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1-4 art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z poglądem tym nie można się zgodzić bowiem wskazywane przepisy normują podstawy prawne ustalania (kształtowania) wskazywanych tam opłat, które stanowią dochody odpowiednich funduszy o jakich mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie sposób z tych regulacji prawnych wywodzić status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. dla Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny może być wywodzony z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych jeżeli tak stanowią przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji - art. 12 ust. 2 ustawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W tym stanie prawnym należy uznać, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej czy rolniczej - tj. żądania o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy - jest osoba, o której mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy. Skoro zaś wyłączenie gruntów z produkcji leśnej może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, to należy uznać, że w postępowaniu o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów stanowiących własność prywatną określonej osoby interesu prawnego nie ma dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Przyznanie kompetencji dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje mu legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany użytków i klas gruntów, jak i zakwestionowania wydanej w tym postępowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie dają Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi podstaw do wykazania posiadania interesu prawnego w sprawie zmiany użytków i klas gruntu stanowiącego własność prywatną. Skoro zaś Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie był stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany użytków i klas przedmiotowego gruntu i nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący kasacyjnie mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Za niesłuszny uznać zatem należy zatem zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 oraz 28 ust. 1- 4 i art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie i tym samym nie ma przymiotu strony. A w konsekwencji odmówić zasadności należy również zrzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem oddalił skargę. Z omówionych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.