I OSK 1355/22

Dnia 26 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 35/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Lu 35/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. B. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. (Kolegium) z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego to jest: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do ustalenia okresu za jaki Skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił okoliczności, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez niego wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r,, wydanego w sprawie sygn. IOSK 1129/12; oraz wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r, wydanego w sprawie sygn. I OSK 980/13). Ponadto z judykatów administracyjnych wynika, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r. wydanego w sprawie sygn. I OSK 1987/15). Oczywistym jest, że skarżący nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W wyroku z 13 kwietnia 2018 roku I OSK 82/18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe elementy stanu faktycznego niniejszej sprawy nie są sporne: Skarżący wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną wnosząc jednocześnie o uchylenie z dniem przyznania tegoż świadczenia decyzji mocą której przyznano mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia wyjaśniając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), ze względu na moment powstania niepełnosprawności żony – H. B., a ponadto Skarżący ma ustalone w związku z opieką nad żoną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji wskazał również, że osoba wymagająca opieki ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu – syna oraz córkę. W toku postępowania odwoławczego Burmistrz uchylił swoją decyzję przyznającą Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym jak ustaliło Kolegium, decyzja uchylająca prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego doręczona została Skarżącemu [...] października 2021 r. Kolegium uznało zatem, że dopiero z tym dniem ustała przesłanka negatywna o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.ś.r., co skutkowało uchyleniem decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2021 r. i przyznaniem Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2021 r. Dokonane przez Kolegium ustalenia faktyczne i ich ocena prawna podzielone zostały przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia sporna sprowadza się w sprawie do określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. – w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że już w dacie zgłoszenia wniosku Skarżący dokonał wyboru świadczenia i wnosił o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wniosek o uchylenie tej decyzji rozpoznany został jednak dopiero w toku postępowania odwoławczego decyzją Burmistrza Miasta [...] (Burmistrz) z [...] września 2021 r. doręczonej Skarżącemu [...] października 2021 r. Uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiło jednak z mocą wsteczną. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy Skarżący decyzję Burmistrza z [...] września 2021 r. uchylającą decyzję przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zaskarżył czy też nie. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w sytuacji w której organ rozpoznał wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to już do adresata tejże decyzji należało rozważenie, czy będzie ją kwestionował poprzez wniesienie odwołania i żądanie uchylenia z mocą wsteczną czy też nie. Ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji ani w toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej Skarżący nie przedstawił decyzji, która uchylałaby bądź zmieniała decyzję Burmistrza z [...] września 2021 r., doręczoną [...] października 2021 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów co do ustaleń faktycznych i nie wskazano naruszonych przepisów postępowania, nie zakwestionowano zatem ustaleń, które legły u podstaw przyjęcia, że negatywna przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyeliminowana została z dniem wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego to jest [...] października 2021 r. i od tej daty możliwe stało się przyznanie stronie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. Nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku. Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości "rozliczania" już pobranego zasiłku i przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i wysokością pobranego zasiłku. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione, również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. Analogicznie stanowisko należy zająć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie zasiłkiem dla opiekuna. Wobec powyższego nie znajdują potwierdzenia zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., jak też art. 27 ust. 5 u.ś.r. Sąd I instancji nie wykluczył możliwości zbiegu uprawnień do świadczeń i prawidłowo przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane za okres pobierania zasiłku dla opiekuna. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.