I OSK 1351/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2732/21 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2021 r. nr SZ.gn.625.107.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2732/21 oddalił skargę K.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2021 r. nr SZ.gn.625.107.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 Karty Praw Podstawowych ONZ i art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust 1, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - pomimo oczywistej sprzeczności wskazanych powyżej przepisów z powołanymi wyżej obowiązującymi przepisami prawa międzynarodowego oraz przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie nr N.UR.Z. 29/81/62 z dnia 17 lipca 1962 r. dotycząca przejęcia na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17 poz. 71) nieruchomości rolnej p.n. hip. "O" o powierzchni 6 ha 90 a 89 m2 wraz z 2 budynkami mieszkalnymi i 1 budynkiem gospodarczym, położonej w L., składającej się obecnie z działek ewidencyjnych nr A, nr B, nr C i D oraz decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie nr R.VII-286/62/62 z dnia 5 września 1962 r. utrzymująca w mocy powyższą decyzję z uzupełnieniem - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż podstawą rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz kontrolowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej również jako: "Nowela k.p.a."). Zgodnie z tymi przepisami, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ulegają umorzeniu z mocy prawa. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że postępowanie nieważnościowe wszczęto w dniu 20 maja 2020 r., tj. ponad 57 lat po doręczeniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia 17 lipca 1962 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 5 września 1962 r. Mając na uwadze literalne brzmienie wskazanych przepisów nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że w sprawie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii niezgodności przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej "Karty Praw Podstawowych ONZ") i art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu jest kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2020 r., czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne. Nietrafnie natomiast w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zasygnalizował, że stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Nowelizacja K.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic czasowych dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna, a taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Podsumowując, słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nowelizacja k.p.a. miała na celu zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych. Wprowadzenie terminu trzydziestoletniego na wzruszenie decyzji administracyjnej nie narusza również zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż ustawodawca, stosując jednolite kryterium czasowe, zapewnił równe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. W zakresie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy również wskazać, że normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr 509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr 1528716 – [za:] SN w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Skarga kasacyjna naruszenia Konwencji upatruje w wejściu w życie przepisu art. 2 pkt 2 Noweli k.p.a., co miało miejsce w 2021r. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Z kolei decyzje, których dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zostały wydane i doręczone w 1962 r., a podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy, które weszły w życie jeszcze przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło w 1962 r. Podobnie, w zakresie zarzutu dotyczącego art. 17 Karty Praw Podstawowych UE wskazać należy, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr C 303, s. 1; dalej jako: "KPP UE") taką samą rangę prawną jak traktaty, ma od dnia 1 grudnia 2009 r. Dla porządku, należy zauważyć, że choć skarga kasacyjna zarzuca naruszenie "art. 17 Karty Praw Podstawowych ONZ", to ze skargi kasacyjnej wynika, że zarzut dotyczy naruszenia KPP UE. Dalej należy podkreślić, że zarzut skargi kasacyjnej został w omawianym zakresie wadliwie zredagowany. Przepis art. 17 KPP UE zbudowany jest z dwóch ustępów, a skarga kasacyjna nie precyzuje naruszenie, którego z nich zarzuca. Przepis art. 17 ust. 1 KPP UE stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Na podstawie art. 17 ust. 2 KPP UE własność intelektualna podlega ochronie. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie, ponownie należy powtórzyć, że nietrafnie skarga kasacyjna w KPP UE poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło w 1962 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.