I OSK 1348/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2344/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.360.2023/MGa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 8 LUTEGO 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ GMINY W. NA POSTANOWIENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI Z 11 PAŹDZIERNIKA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY WYDANIA ZAŚWIADCZENIA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca gmina, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniosła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo gmina zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462), dalej: u.z.t.k., w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: Przepisy wprowadzające, który obowiązywał do 16 kwietnia 2020 r., przez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., podczas gdy: a) art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości; b) art. 14 u.z.t.k. wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych; - w związku z czym Wojewoda [...] zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej we W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb P. jako działki numer [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – poprzednio działka nr [...] obręb P. oraz do prowadzenia tego postępowania do czasu jego zakończenia, a co za tym idzie, nie istniały przeszkody do wydania zaświadczenia o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 61 § 1, art. 61 § 3 oraz art. 61 § 4 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi Gminy W., w sytuacji, gdy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i art. 77 k.p.a. ponieważ Minister pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody [...] z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do P. S.A., jak i do Gminy W., z którego jasno wskazywało, że Wojewoda [...] podjął – tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: P. S.A. oraz Gminy W. – oczekując od P. S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. S.A. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do tego pisma Wojewody [...]; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 61 § 3 oraz art. 61 § 4 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi Gminy W. w sytuacji, gdy działanie organów obu instancji naruszało art. 8 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania, a Wojewoda co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, do czego do dnia 16 kwietnia 2020 r. był ustawowo zobligowany, lecz wszczął to postępowanie przez ustalenie kręgu stron postępowania, przedmiotu tego postępowania oraz skierowanie do P. S.A. precyzyjnego pytania co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji, a następnie przyjmował i kierował pisma dotyczące wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowionych przez obie strony postępowania pełnomocników, które to czynności są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 61 § 3 oraz art. 61 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. przez oddalenie skargi Gminy W. w sytuacji, gdy działanie Ministra w ślad za działaniem Wojewody naruszyło art. 6 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, przy czym Sąd przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem organów obu instancji, że występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a tym samym nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy na skutek działań Wojewody podjętych w związku z pismem skarżącej gminy z 3 sierpnia 2017 r. wskazującym na konieczność wydania rozstrzygnięcia komunalizacyjnego w odniesieniu do szeregu nieruchomości wskazanych w tym piśmie, w tym także spornej nieruchomości, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, które to zdarzenie uzasadniałoby wydanie na wniosek skarżącej kasacyjnie zaświadczenia o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oraz kontrolujący ich działalność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały bowiem, że pismo Wojewody z 8 maja 2019 r. skierowane do P. S.A. nie stanowiło pierwszego pisma w sprawie, które miało doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, jeżeli dalsze przepisy [tej ustawy] nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do (1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, (3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile komunalizacja wskazanego powyżej mienia następowała z mocy prawa, to stwierdzenie, że określone składniki mienia ogólnonarodowego stały się mieniem gminnym, wymagane było wydanie przez właściwego wojewodę deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, co wynika z art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin – z mocy prawa – na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Analiza tych przepisów wskazuje, że o ile do dnia 31 grudnia 2005 r. inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia komunalizacji mienia leżała po stronie zainteresowanych gmin, to po tej dacie utraciły one to uprawnienie, a postępowanie komunalizacyjne w stosunku do mienia nieobjętego spisem mógł inicjować wyłącznie wojewoda działający z urzędu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowi podstawę prawną do wszczęcia takiego postępowania przez wojewodę, ale nie wprowadza obowiązku jego zainicjowania tego postępowania w stosunku do każdej nieruchomości wskazanej przez gminę. Obowiązek taki powstaje dopiero w momencie, gdy określone mienie rzeczywiście podlega komunalizacji, która dotychczas nie została stwierdzona decyzją administracyjną. Stanowisko takie zajął skład orzekający w sprawie o sygn. akt I OSK 1100/24, który wyrokiem z 6 września 2024 r. oddalił skargę kasacyjną Gminy W. w sprawie zarzucanej przez tę gminę bezczynności Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności spornej nieruchomości z mocy prawa. Skład orzekający podziela to zapatrywanie i przyjmuje je za własne. W związku z powyższym uznać należy, że o konieczności wszczęcia postępowania komunalizacyjnego i dacie tego wszczęcia decyduje właściwy wojewoda na podstawie posiadanych i zgromadzonych przez niego informacji. Nie sposób przy tym uznać, że każde pismo mające na celu wstępne wyjaśnienie stanu mienia ogólnonarodowego należy uznać za pismo wszczynające postępowanie komunalizacyjne w związku z brakiem formalnego wszczęcia postępowania postanowieniem organu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie ze wskazaniami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Postępowanie wszczynane z urzędu zostaje zatem uruchomione mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu z datą wykazanej w aktach pierwszej istotnej czynności w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 19, s. 494, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 235/25). W ocenie autora skargi kasacyjnej za czynność taką należało uznać pismo Wojewody do P. S.A. z 8 maja 2019 r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że – jak słusznie wskazano to m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 18 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 264/23 – stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym i mieć w nim przymiot strony musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, oraz z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11). Oznacza to, że samo skierowanie pisma do określonego podmiotu (tu: P. S.A.) nie powoduje, że staje się on stroną postępowania. Status ten podmiot taki nabyłby dopiero po ewentualnym wykazaniu, że przysługują mu określone prawa do komunalizowanego mienia. Ponadto jak słusznie odnotowano to w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1100/24, pismo Wojewody z 8 maja 2019 r. miało charakter pisma informującego o roszczeniach skarżącej gminy w stosunku do szeregu nieruchomości, w tym spornej nieruchomości, i zawierało prośbę o przygotowanie kwerendy stanu prawnego, której wynik mógł przesądzić o wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Tak sformułowanego pisma nie sposób zatem uznać za pierwszą czynność skierowaną do strony postępowania, która miałaby charakter "czynności w sprawie". Nie sposób również podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że pismo Gminy z 3 sierpnia 2017 r. rodziło obowiązek wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w ten sposób, że skierowanie tego żądania powodowało niejako z automatu wszczęcie postępowania, a każda czynność organu w tej sprawie podlegałaby kwalifikacji z punktu widzenia Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentne przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że w sytuacji wpłynięcia do organu jakiegokolwiek pisma wskazującego na konieczność zainicjowania postępowania, w sytuacji, gdyby organ nie znalazł do tego podstaw, musiałby on wydawać każdorazowo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania bądź decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania. Ponadto przyjęcie, że organ jest zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie strony, prowadziłoby do zatarcia podziału na postępowania wszczynane z urzędu i na wniosek strony. W sytuacji takiej przy wykładni przepisów przepisujących wszczęcie postępowania z urzędu należałoby pomijać część przepisu wskazującą na ten tryb procedowania, co jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami wykładni zakazującymi odtwarzania treści norm prawnych z pominięciem jakiejkolwiek części przepisu. Zauważyć także należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej w podstawach zarzutów skargi kasacyjnej art. 14 u.z.t.k. przewiduje, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku wszczęcia i niezakończenia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowania komunalizacyjnego. Brzmienie tego przepisu nie może zatem prowadzić do wniosku o automatyzacji wszczęcia postępowania komunalizacyjnego nieobjętego spisem, o którym mowa w art. 17a ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających. O wszczęciu postępowania komunalizacyjnego nie może także świadczyć fakt nadania pismu Wojewody z 8 maja 2019 r. sygnatury, której fragment – zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy oznacza sprawę dotyczącą "przekazania jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości Skarb Państwa z mocy prawa". Zauważyć bowiem należy, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej fragment sygnatury wskazuje na ogólną kategorię spraw, a nie wyłącznie na postępowania komunalizacyjne, a ponadto należy uwzględnić, że dokumentacja wytwarzana przez organy administracji publicznej ma określoną wartość archiwalną decydującą o czasie przechowywania takich pism. Czas archiwizacji korespondencji, w tym również prowadzonej poza postępowaniami administracyjnymi, określany jest na podstawie określonego symbolu klasyfikacyjnego wchodzącego w skład sygnatury pisma. Nadanie zatem sygnatury pismu jest przede wszystkim kwestią z zakresu ochrony dokumentacji przed nieuzasadnionym, nieprawidłowym brakowaniem i nie ma waloru kreującego postępowanie administracyjne. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca regulując w art. 107 § 1 k.p.a. zawartość decyzji administracyjnej wśród jej elementów nie wskazał sygnatury postępowania, w którego ramach została wydana. W świetle powyższych wywodów oraz uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1100/24, stwierdzić należało, że na skutek pisma skarżącej gminy z 3 sierpnia 2017 r. nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji spornej nieruchomości. Brak zatem było podstaw do wydania na wniosek skarżącej zaświadczenia o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.