I OSK 1342/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1039/21 w sprawie ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 marca 2021 r. nr DLI-IX.7615.446.2019.DM w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1039/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę D. B. i J. B. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "Organ", "Organ II instancji") z 15 marca 2021 r. nr DLI-IX.7615.446.2019.DM w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: "u.g.n."), w zw. z art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., dalej: "k.c.", "Kodeks cywilny") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty odsetek w sytuacji, w której organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania w sposób zgodny z przepisami i ustając odszkodowanie w oparciu o prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe, to Skarżący już w terminie 14 dni liczonych od dnia gdy decyzja Ministra z 27 marca 2014 r. stała się ostateczna – otrzymaliby odszkodowanie w prawidłowej wysokości - co oznacza, iż od tej daty do dnia wypłaty odszkodowania w nowej wyższej wysokości ponieśli oni stratę finansową; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 481 k.c. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że odsetki mogą być należne w razie wystąpienia opóźnienia lub zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej; 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy do wypłaty odsetek byłemu właścicielowi; 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 3 specustawy drogowej poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wartość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie art. 7 i 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie. Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w części dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie wnieśli o zobowiązanie, w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. organu do wydania decyzji o stosownej treści, tj. zobowiązującej do wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji organu I instancji z 28 listopada 2019 r. - roszczenie o odsetki za okres ponad 7 lat w związku z uprawomocnieniem się decyzji wywłaszczeniowej. Ewentualnie z ostrożności procesowej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wnieśli o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Przechodząc dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W ramach podniesionych zarzutów Skarżący kasacyjnie kwestionują zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie niemożności ubiegania się na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. o odsetki za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżący kasacyjnie domagali się bowiem ustalenia odsetek od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra z 27 marca 2014 r., tj. decyzji na podstawie której wypłacono im odszkodowanie w pierwotnej wysokości do dnia wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 listopada 2019 r. Stanowisko Skarżących kasacyjnie jest błędne, a za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że zarówno organ I instancji, który w decyzji ustalającej odszkodowanie odmówił ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, jak i organ II instancji, który utrzymał ją w mocy w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowany na tle wskazanego zagadnienia pogląd wyrażony wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 475/16 oraz z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2650/18 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 k.c. w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. nie są należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Dodać przy tym należy, że pierwszy z tych wyroków przywołali również sami Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z tym, że podali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 253/15, który był przedmiotem kontroli tutejszego Sądu pod ww. sygn. akt I OSK 475/16. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Wynika to wprost z brzmienia art. 132 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W tym miejscu dodać należy, że wykorzystywanie różnych metod wykładni co prawda jest pożądane, jednakże tylko wówczas, gdy wykładnia pierwszorzędna, jaką jest wykładnia językowa, nie daje poprawnych rezultatów. Interpretacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonana na gruncie językowym jest tymczasem oczywista i pozwala na właściwe odczytanie zawartej w tym przepisie normy prawnej, stąd nie wymaga sięgania po inne metody czy sposoby. W powołanych wyżej orzeczeniach trafnie zauważono, że do przedstawionego poglądu przekonuje już samo stwierdzenie w omawianym przepisie, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do skutków zwłoki lub opóźnienia "w zapłacie odszkodowania". Koreluje z nim tożsamy zwrot użyty w ust. 1a tego przepisu, który reguluje termin "zapłaty odszkodowania". Wobec tego zbyt daleko idące byłoby "rozciąganie" wykładni tego unormowania na wcześniejsze etapy postępowania i dowodzenie, że zwrot "zapłata odszkodowania" obejmuje swoim zakresem również "wydanie decyzji". Odmienne rozumienie art. 132 ust. 2 u.g.n. na gruncie innych metod wykładni jest przy tym nieprzekonujące. Podobnie jak argumentacja odnoszącą się na – słusznym skądinąd – twierdzeniu, że w praktyce dochodzić może do znacznego nawet wydłużania postępowań odszkodowawczych. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja przyznającą odszkodowanie za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie R., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...] objęta KW Nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (obręb R., objęta KW Nr [...]), przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonych na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) wydana została już w 2013 r. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja ta nie ma jednak na celu przeciwdziałania temu zjawisku. Służą temu inne prawne środki i formy działania, z których jak wynika z akt administracyjnych sprawy Skarżący kasacyjnie aktywnie korzystali. Natomiast usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek w oparciu o art. 132 ust. 2 u.g.n. może obejmować, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu. Sąd I instancji słusznie także zwrócił uwagę, że odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego następuje tu odpowiednio, czyli wedle utrwalonej interpretacji tego zwrotu stosuje się je bądź wprost, bądź z koniecznymi modyfikacjami, bądź nie stosuje wcale. Zatem nie wszystkie możliwości prawne dostępne na gruncie prawa cywilnego dotyczące niewykonania zobowiązania będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Kodeks cywilny przewiduje różne reżimy odpowiedzialności, wszak istotną w sprawie jest odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, jaka obejmuje m.in. naprawienie szkody (art. 471 k.c.), naprawienie szkody wynikłej ze zwłoki dłużnika (art. 477 § 1 i 2 k.c.) oraz zapłatę odsetek w razie opóźnienia ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1 k.c.), które nie wyklucza odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 481 § 3 k.c.), przy czym roszczenia z tego tytułu mieszczą się w ramach tzw. odpowiedzialności kontraktowej, odmiennej od odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast. k.c.) oraz odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast. k.c.). Z kolei w zakresie odpowiedzialności z tytułu winy w art. 417[1] § 3 k.c. sytuuje się m.in. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Pomimo tego to zagadnienie pozostaje poza niniejszymi rozważaniami, bo sporem w sprawie objęta jest kwestia odsetek. Reasumując, stwierdzić należy, że regulacja z art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy jedynie usunięcia skutków opóźnienia (zwłoki) w zapłacie odszkodowania i uprawnia do żądania odsetek, ale tylko za okres po upływie terminu do wypłaty należności z tego tytułu, określonego w art. 132 ust. 1a u.g.n. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że niezasadne jest żądanie przez Skarżących kasacyjnie ustalenia i wypłaty odsetek od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra z 27 marca 2014 r., na podstawie której wypłacono im odszkodowanie w pierwotnie ustalonej wysokości do dnia wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 listopada 2019 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.