I OSK 1341/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1191/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2020 r. [...] w przedmiocie opłaty za wydanie wypisów i wyrysów z rejestru gruntów postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 1191/20), odrzucił skargę Powiatu [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którą to decyzją organ II instancji: po pierwsze, uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] orzekającą o uznaniu, iż opłata [...] o wydanie wypisów z rejestru gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej naliczona została zgodnie z wnioskiem; po drugie, zobowiązał Starostę [...] do nieodpłatnego wydania wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla wskazanych w decyzji działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skoro Starosta [...], będący organem (funkcjonalnym) Powiatu [...], wydał w kontrolowanej sprawie w pierwszej instancji decyzję o naliczeniu opłaty, która to decyzja została uchylona mocą zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, to Powiat [...] nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak zauważył bowiem Sąd, obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez jednostkę samorządu terytorialnego, którego organ rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat [...]. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej reprezentującego Skarb Państwa z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość między organem prowadzącym postępowanie administracyjne, a stroną postępowania. 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 6a i 40 b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym - poprzez uznanie, że Powiatowi [...] nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego, mimo iż Powiat [...] jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do otrzymania opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. - poprzez odrzucenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszającą przepisy postępowania, tj.: art. 7, 8, i 77 w związku z art. 140 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 10 k.p.a. których to naruszanie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie Powiat wnosił o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie była ona usprawiedliwiona. Przede wszystkim chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji przepisów tych bowiem w ogóle nie stosował, gdyż odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazane przepisy nie mogły zatem być naruszone przez Sąd Wojewódzki. Odrzucenie zaś skargi na wstępnym etapie badania jej dopuszczalności powoduje, że nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Błędne są zatem twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2020 r. za zgodną z prawem procesowym i materialnym. Takiej oceny, ze wskazanych wyżej przyczyn, zaskarżone postanowienie nie zawierało. Zarzuty wymienione w pkt 3 petiitum skargi kasacyjnej również nie były więc zasadne. Nietrafne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie Powiat [...] nie posiada legitymacji skargowej, gdyż jego organ (Starosta) wydał decyzję w pierwszej instancji. Skład orzekający pragnie bowiem wyjaśnić, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowanie rozbieżności judykatury w tym zakresie, w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/15 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. W uchwale tej wywiedziono, że (cyt:) "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". Ponadto NSA stwierdził, że staroście wydającemu decyzję w pierwszej instancji w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.), przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie u.s.p. dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego - starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego". W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej, związanej z nieodróżnianiem kompetencji organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną (starosty) i kompetencji samej tej jednostki (powiatu), na uwagę zasługuje natomiast następujący wywód, (cyt.): "Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Zawarte w nich przepisy wyraźnie stanowią, że podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wykonywania wynikających z ustawy zadań publicznych, jest odpowiednio gmina, powiat lub województwo, a nie ich organy. Przykładowo, zgodnie z art. 14 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (...) (ust. 1), ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (ust. 2). Zwłaszcza ten drugi przepis nie pozostawia wątpliwości, na kim spoczywa dane zadanie publiczne i przez kogo będzie ono wykonywane. W odniesieniu do samorządu powiatowego należy się w pierwszym rzędzie powołać na uregulowania zawarte w art. 2 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Unormowania te prowadzą do wniosku, że jednostki te mogą wykonywać władcze kompetencje w zakresie tworzenia i stosowania prawa w swoim imieniu i na swoją rzecz (I. Skrzydło-Niżnik [w:] J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Gorzów Wlkp. 1999, s. 135 – 137)". Analogiczne rozwiązania przewiduje ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1). W odniesieniu natomiast do powoływanych w skardze kasacyjnej kwestii, dotyczących zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale wyjaśnił, iż: "sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy. Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.(...) Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Można także zwrócić uwagę na powołany w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnym, w którym wskazano, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139)." Mając powyższe na uwadze i podzielając w pełni zaprezentowane wyżej poglądy, odnoszące się do zarzutów skargi kasacyjnej, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie dotyczącej opłaty za czynności geodezyjne, Powiat [...] - jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ (w znaczeniu funkcjonalnym) - Starosta [...] wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może być stroną niniejszego postępowania sądowego z uwagi na brak legitymacji skargowej, co uzasadnia odrzucenie skargi Powiatu. Natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że Powiat ma interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie ponieważ opłaty za wydanie wypisów i wyrysów z rejestru gruntów stanowią dochód powiatu jest jedynie argumentem uzasadniającym istnienie interesu faktycznego. Zaskarżone postanowienie Sądu Wojewódzkiego odpowiada zatem prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.