I OSK 134/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 585/21 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr SKO.421.390.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 585/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr SKO.421.390.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: E.Ż. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), reprezentowana przez adw. M.Z., wniosła dnia 5 lutego 2021 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem S.Ż. (dalej mąż). We wniosku podała, że pobiera emeryturę, jednak fakt ten, jej zdaniem, nie przesądza o istnieniu podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury [k. 4-18 akt Wójta]. Wójt Gminy Człuchów (dalej Wójt) decyzją z 4 marca 2021 r. [nr 000286/SP/03/2021] (dalej decyzja z 4 marca 2021 r.) [powołując art. 3, 5, 17, 19, 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25, 26, 47, 49 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr], odmówił przyznania E.Ż. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem wskazując, że niepełnosprawność jej męża istnieje od 37. roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 sierpnia 2020 r. Wnioskodawczyni decyzją KRUS ma ustalone prawo do emerytury rolniczej [k. 1-1v akt Wójta]. W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że Wójt nie wziął pod uwagę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13). Z treści oświadczenia skarżącej wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego i świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Decyzją z 26 kwietnia 2021 r. nr SKO.421.390.2021 (dalej decyzja z 26 kwietnia 2021 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z 4 marca 2021 r. Kolegium wskazało, że męża skarżącej zaliczono orzeczeniem z 27 października 2020 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 sierpnia 2020 r., a jako datę powstania niepełnosprawności wskazano 37 rok życia. Orzeczenie wydano do dnia 31 października 2021 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie pracuje zawodowo, opiekując się niepełnosprawnym mężem. Stan jego zdrowia czyni go zależnym od wszechstronnej pomocy i opieki. Kolegium przywołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, normujące instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że na skutek wydania wyroku K 38/13, przesłanka wieku osoby wymagającej opieki, wskazana w art. 17 ust. 1b uśr, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie mogło przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury rolniczej. W świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jest to przesłanka negatywna, wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są poglądy, że stosując wykładnię celowościową osobie mającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w ww. przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między wysokością tego świadczenia wynikającego z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Kolegium stanowiska tego nie podziela, podziela natomiast pogląd, wyrażony w ostatnio wydanych przez NSA i WSA wyrokach, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między świadczeniami pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który świadczenie pielęgnacyjne określa kwotowo. Osoba chcąca otrzymać świadczenie pielęgnacyjne musi zrezygnować z pobierania emerytury, przez złożenie wniosku o zawieszenie emerytury. Z uwagi na jednoznaczne stanowisko skarżącej, że pobierana przez nią emerytura nie stoi na przeszkodzie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasadne było utrzymanie w mocy decyzji I instancji [k. 1-2v akt SKO]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.Ż., reprezentowana przez adw. M.Z., wniosła o uchylenie decyzji z 26 kwietnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji I instancji, i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. W orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Powołała się na stanowisko NSA, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP; k. 2-3v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 6-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem III SA/Gd 585/21 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niesporne było, że mąż skarżącej, z uwagi na zły stan zdrowia, wymaga całodobowej opieki i że skarżąca opiekę tę sprawuje. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pobiera emeryturę rolniczą na podstawie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b uśr). Wyrokiem z 21.10.2014 r. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b uśr ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem wyroku K 38/13 jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wyrok K 38/13 nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji i sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która z dniem wejścia w życie wyroku K 38/13 - 23 października 2014 r. - została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b uśr przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr). Sąd rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona ma prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20). W ww. wyrokach Sąd stanął na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W orzecznictwie zróżnicowane są stanowiska co do formy realizacji tak rozumianej wykładni omawianego przepisu. W wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie owych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, czyli że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 24.8.2020 r. I OSK 650/20; 24.11.2020 r. I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyroki WSA w: Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19; Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej uerfus), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Skarżąca pobiera emeryturę rolniczą. Zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych w przypadku świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych rolników uregulowany jest w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm., dalej usr). Przepis ten pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i 4). Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie da się odnaleźć w systemie prawnym. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę rolniczą, winna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 usr, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych (art. 103 ust. 3 uerfus). Wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 10.8.2021 r. I OSK 433/21, że "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur". W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, by na skutek złożonego przez skarżącą wniosku pobierana przez nią emerytura rolnicza została zawieszona. Skarżąca nie złożyła wniosku o zawieszenie emerytury. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika (adwokata), nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powody kierujące skarżącą, dla których nie złożyła ona wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej, nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Jedynie na wniosek skarżącej, złożony do organu rentowego, emerytura rolnicza mogła być zawieszona, co skutkowałoby wstrzymaniem jej wypłaty. Eliminowałoby to negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał, że z uwagi na pobieranie przez skarżącą emerytury rolniczej świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane. Sąd I instancji - nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podzielając zarzutów skargi, skargę oddalił (art. 151 ppsa; k. 13, 24-28 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła E.Ż., reprezentowana przez adw. M.Z., zaskarżając wyrok III SA/Gd 585/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2016 r. poz. 1518" ze zm.) i przyjęcie, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 ppsa; k. 33-34v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zwiera zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, zatem stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych postawiony został niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu Dz. U. z "2016 r. poz. 1518" ze zm., gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawa o świadczeniach rodzinnych obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. z 2018 r. poz. 730 i M.P. z 2020 r. poz. 1031). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm. z 2018 r. poz. 730 i M.P. z 2020 r. poz. 1031). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pominęły dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Istotnie - decyzja Wójta z 4 marca 2021 r. - wyjątkowo skąpa w sferze ustaleń faktycznych (mimo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dnia 23 lutego 2021 r. nie wskazuje nawet, czy skarżąca rzeczywiście opiekuje się mężem), powołuje się - z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4, 6 i § 3 kpa - jedynie na przesłanki negatywne (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr - ustalone prawo do emerytury rolniczej ustalonej decyzją KRUS w Słupsku nr 15/GE/01982709-2 - nie wskazując nawet wysokości tej emerytury: 1.091,08 zł netto, k. 16 akt Wójta) i niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b pkt 2 uśr, nie respektując wyroku z 21.10.2014 r. K 38/13 Trybunał Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; k. 1-1v akt Wójta). Te istotne wady naprawiło Kolegium, dokonując samodzielnie prawidłowych ustaleń faktycznych (w tym na podstawie wywiadu środowiskowego) - wskazując w szczególności, że w opinii pracownika socjalnego nie ma wątpliwości, że wnioskodawczyni w sposób faktyczny i należyty sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym [w stopniu znacznym] mężem (k. 3-3a akt Wójta; s. 3 akapit 1 decyzji z 26 kwietnia 2021 r.). Kolegium w sposób pogłębiony, prawidłowo wskazało, że w świetle wyroku K 38/13, organy rozpoznając wniosek złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 uśr, z wyłączeniem części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W realiach przedmiotowej sprawy powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku, w którym powstała niepełnosprawność męża strony (s. 3 akapit 5, 6 decyzji z 26 kwietnia 2021 r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr). Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (wyroki NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 19.4.2021 r. I OSK 2809/20; 5.11.2021 r. I OSK 1195/21; 16.3.2022 r. I OSK 1242/21, cbosa). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Przepis prawny jest jasny wtedy gdy wyniki wykładni językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (wyrok NSA z 16.3.2022 r. I OSK 1242/21). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zdecydowanie odstąpił od wyniku jedynie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej (s. 5 akapit ostatni - s. 6 akapity 1-3 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 585/21). Literalne odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (wyroki NSA z 24.1.2020 r. I OSK 1416/20; 19.4.2021 r. I OSK 2809/20; 5.11.2021 r. I OSK 1195/21; 16.3.2022 r. I OSK 1242/21, cbosa). Istotną cechą osób, będących adresatami normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 uśr określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale winien podjąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (wyrok NSA z 15.9.2020 r. I OSK 2199/19). Takich działań po stronie Wójta zabrakło; wadę tę naprawiło Kolegium. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. W art. 27 ust. 5 uśr wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie wymieniono innych świadczeń, np. emerytalnych czy rentowych. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (wyrok NSA z 16.3.2022 r. I OSK 1242/21). Na podstawie art. 34 ust. 1 usr, prawo do renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 uerfus. Prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych (art. 34 ust. 1 usr). W takim przypadku nie zawiesza lub nie zmniejsza się wypłaty części składkowej emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy albo nadwyżki emerytury lub renty inwalidzkiej z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin ponad 95% emerytury podstawowej. Sąd Najwyższy w uchwale z 23.2.2022 r. III UZP 12/21 wskazał, że art. 34 ust. 1 usr miesza dwie nietożsame konstrukcje: zawieszenie prawa (zdanie 1) oraz zawieszenie wypłaty (zdanie 2). W licznych orzeczeniach SN akcentuje istotę i konstrukcję przepisów regulujących system zabezpieczenia społecznego, dając wskazówki prawidłowej ich interpretacji (wyroki SN z: 16.8.2005 r. I UK 378/04, OSNP 2006/13-14/218; 23.10.2006 r. I UK 128/06, OSNP 2007/23-24/359; 29.1.2008 r. I UK 239/07, OSNP 2009/7-8/103; 4.3.2008 r. II UK 129/07, OSNP 2009/11-12/155; 19.5.2009 r. III UK 6/09, Lex 509028). Ani organy prowadzące postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, ani sądy administracyjne nie zostały powołane do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia emerytury rolniczej. Nie jest rolą ani tych organów, ani sądów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym przesądzanie tej kwestii. Jeżeli osoba pobierająca emeryturę rolniczą, na swój wniosek doprowadzi do zawieszenia jej pobierania i udokumentuje to stosownym dokumentem organu rentowego, to brak będzie przeszkód, by skorzystała z możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce wcześniej otrzymywanej emeryturę rolniczej. W judykaturze konsekwentnie się wskazuje, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 usr, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1). W razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 33 ust. 4 usr). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (wyrok NSA z 16.4.2021 r. I OSK 2813/20). W takim przypadku, jeśli zawieszenie prawa do emerytury rolniczej skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że wyeliminuje w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr), czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury rolniczej od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury rolniczej. Organ rozpatrujący wniosek winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty w całości. Organ winien wskazać stronie, że spełnia ona wszystkie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą dla przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury rolniczej. Organ winien tak zorganizować swą pracę, by w tym samym miesiącu, w którym wpłynie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne wraz z dokumentem KRUS wskazującym na zawieszenie prawa do emerytury rolniczej, organ wydał decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, by wnioskodawczyni nie utraciła źródła utrzymania w żadnym miesiącu (art. 6, 7 i art. 8 § 1 kpa). W przypadku osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a zd. 1 kpa). Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Informacja winna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Takich działań ze strony Wójta zabrakło. Skarżąca, działająca w asystencji adwokata, dokumentu wskazującego na zawieszenie emerytury rolniczej nie przedłożyła ani organowi I, ani II instancji. Na podstawie art. 184 skargę kasacyjną należało oddalić ppsa.