I OSK 1333/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 797/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 797/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia nr 3 zawartą w nakazie z dnia [...].05.2012 r., nr rej. [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w T., na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404), art. 94 pkt 5 oraz art. 2379 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), nakazał [...] Sp. z o. o. w T. wypłacenie byłemu pracownikowi A. W. ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej w wysokości 338 zł netto. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż pracodawca nie wypłacił byłemu pracownikowi A. W. ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej, przy czym kontrola wykazała, że pracodawca nie zapewnił prania odzieży roboczej, a czynności te były wykonywane przez pracowników, lecz pracodawca nie wypłacał ww. ekwiwalentu. Ponadto w zakładzie nie ustalono wysokości i zasad wypłacania ww. ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej. Podczas kontroli pracodawca naliczył A. W. kwotę 338 zł netto tytułem ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej, jednakże jej nie wypłacił. Zwrócono uwagę na unormowanie zawarte w art. 2379 § 3 K.p., stwierdzając, iż nie wypłacenie ekwiwalentu stanowi naruszenie tego przepisu kodeksu pracy. Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].07.2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, stosownie do art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi, natomiast zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, jak i licznymi orzeczeniami sądów "należne" znaczy tyle, co "bezsporne". Podniesiono, że strona sama obliczyła kwotę należności objętej decyzją, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania decyzji, także w odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracowników, ani ich wysokości według stanu z dnia zakończenia kontroli, dlatego należy przyjąć, że wymienione w decyzji świadczenia są bezsporne, a co za tym idzie – należne, przy czym z załączonego do odwołania zestawienia aktualnych zobowiązań spółki wobec pracowników nie wynika, by pracodawca choćby w części uregulował należność objętą zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego, wyrażenie "świadczenia należne pracownikom" znaczy to samo, co "świadczenie wynikające ze stosunku pracy". Wskazano, że nie ma żadnych podstaw, by świadczenia, do których prawo nabywa się w związku z ustaniem zatrudnienia obejmować innym reżimem prawnym, niż świadczenia należne podczas trwania stosunku pracy, także w zakresie uprawnień władczych inspektorów pracy. Organ zwrócił też uwagę, że trudności ekonomiczne - nawet niezawinione przez pracodawcę - nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, bowiem wysokie zadłużenie spółki wobec kontrahentów i podmiotów publicznych w żadnym stopniu nie usprawiedliwia zaciągania kolejnych zobowiązań wobec własnych pracowników. Jeżeli chodzi o niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., organ stwierdził, że powołane przez stronę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń nie tkwią w naturze obowiązków pracodawcy, lecz w jego problemach finansowych, dlatego zaskarżona decyzja nie jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Organ zauważył także, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 kpa (gdyby zachodziły przesłanki ku temu) leży w wyłącznej kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w przedmiotowym przypadku Okręgowego Inspektora Pracy, dlatego podniesiony przez stronę zarzut niezastosowania art. 159 K.p.a. sformułowany w odwołaniu od decyzji inspektora pracy jest bezzasadny. Skargę na powyższą decyzje złożyła [...] Sp. z o. o. w T. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdziłł, iż okoliczności związane z wydaniem nakazu przez Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Bydgoszczy, w którym nakazano [...] Sp. z o.o. w T. wypłacić pracownikowi przysługującego świadczenia ze stosunku pracy, mają w ocenie Sądu charakter bezsporny w przedmiotowej sprawie i nie budzą żadnych wątpliwości. Na podstawie stosownej dokumentacji inspektor pracy ustalił, że skarżąca nie zapłaciła należnego świadczenia pracownikowi, tytułem ekwiwalentu pieniężnego za pranie odzieży roboczej przez pracownika (art. 2379 § 3 K.p.). Okoliczności te w toku postępowania nie były kwestionowane; zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Ponadto strona skarżąca konsekwentnie przyznaje, że nałożone na nią obowiązki wykonała jedynie częściowo, a jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazuje swoją złą sytuację ekonomiczną i związany z tym brak środków finansowych. Sąd wskazał, iż kwestia stanu niewypłacalności spółki, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez pracodawcę, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania zaskarżonego nakazu. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Sąd stwierdził, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikowi świadczeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa, uzasadniona była kompetencja inspektora pracy do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie wywiązała się z prawnego obowiązku zapłaty należnego świadczenia pracownikowi, tytułem ekwiwalentu pieniężnego za pranie odzieży roboczej przez pracownika w rozumieniu przepisu art. 2379 § 3 K.p. Naruszając zaś przytoczony przepis, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty świadczenia. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 159 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sąd stwierdził bowiem, że względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Okoliczności przedmiotowej sprawy tj. niewypłacalność spółki, nawet niezawiniona przez nią, nie stanowi zatem przeszkody w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy, obciąża wyłącznie pracodawcę. Nadto, Sad zważył, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda w wykonaniu nakazu wypłaty, nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem, jak podkreślała w odwołaniu i skardze sama skarżąca, spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Tymczasem, niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, powinna mieć charakter trwały, co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, okoliczność ta więc nawet z tej przyczyny nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 159 kpa dotyczy wstrzymania wykonania decyzji w ramach postępowania o stwierdzeniu jej nieważności, które w niniejszej sprawie nie było prowadzone. Organy administracyjne obu instancji, prawidłowo zatem oceniły, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka, uzasadniająca wstrzymanie z urzędu wykonanie decyzji w oparciu o art. 159 kpa. W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika. Argumentując powyższy zarzut spółka podkreślała, że przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, i że w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem jak wynika z art. 2 kp status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba, z którą wygasł stosunek pracy. Sąd podkreślił, że zakwestionowany nakaz wypłaty, dotyczy świadczenia należnego pracownikowi za okres 26 miesięcy, który w tym okresie był pracownikiem spółki. Pracodawca miał więc wynikający z zawartej z tym pracownikiem umowy o pracę obowiązek terminowej wypłaty wynagrodzenia należnego temu pracownikowi za ten miesiąc wraz z wszystkimi należnościami należnymi pracownikowi na podstawie przepisów odrębnych, w tym także art. 2379 § 3 K.p. Skoro więc tego nie uczynił, i tym samym naruszył przepisy prawa pracy dotyczące wypłaty należnych świadczeń w związku z wykonywaną pracą, to w konsekwencji zaktualizowały się przesłanki zastosowania dyspozycji art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o. o. w T. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. z 2012 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.) poprzez: - niewyjaśnienie zarzutu skarżącej spółki co do braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazu względem byłego pracownika, - oraz poprzez nieuwzględnienie braku możliwości (z uwagi na z uwagi złą sytuację finansową spółki i to całkowicie niezawinioną), natychmiastowego wykonania przez skarżącą spółkę wydanego w dniu [...] maja 2012 r. nakazu nr 3 określonego w decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w T. (nr [...]) utrzymanego w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji o nr 3 względem byłego pracownika - A. W., podczas gdy przepis art. 11 pkt 7 cytowanej wyżej ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłączenie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji kwestii braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazu względem byłego pracownika, nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05, Lex nr 187551; wyrok NSA z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 219/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, odniósł się do kwestii dopuszczalności wydania nakazu względem byłego pracownika. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął, iż podstawą i przyczyną nabycia przez A. W. prawa do ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej było świadczenie na rzecz Spółki pracy w okresie trwania stosunku pracy. Skoro pracodawca tego świadczenia nie wypłacił i naruszył przepisy prawa pracy, to zaktualizowały się, zdaniem WSA w Bydgoszczy, przesłanki do zastosowania art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazuje na to, iż zarzut ewentualnego braku podstaw prawnych do wydania nakazu względem byłego pracownika, Sąd ten rozpoznał. W tej sytuacji trudno dopatrywać się naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Nieuzasadniony jest również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd oraz orzekające w sprawie organy nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej Spółki, jak też nieuwzględnienia braku możliwości natychmiastowego wykonania obowiązku objętego nakazem. Zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.) "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Ustawodawca nie przewidział dla decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż termin natychmiastowy. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut nieuwzględnienia przez WSA w Bydgoszczy braku możliwości natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę nakazu. Organy PIP nie są bowiem uprawnione do różnicowania terminu wykonania nakazu, a w szczególności określenia innego niż wynikający z ustawy, terminu jego wykonania, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały ku temu uzasadnione przesłanki faktyczne (np. utrata płynności finansowej pracodawcy). Zarzut wydania wyroku bez dokonania oceny nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem niewypłacalności Spółki jest również nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność wydania zaskarżonego nakazu przez Okręgowego Inspektora Pracy. Z ustaleń protokołu kontroli, nie zakwestionowanych przez skarżącą Spółkę wynika, że pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W rozpatrywanej sprawie nie było sporu co do należnego pracownikowi świadczenia wynikającego z zaskarżonego nakazu. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że należności pracownicze były należne, a więc przysługiwały pracownikowi. W takim wypadku mogą one stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązującego pracodawcę do jego wypłacenia. Istota nakazu wypłaty należności pracowniczych sprowadza się bowiem jedynie do skłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika w sytuacji, w której obowiązek ten jest wymagalny. Okoliczności związane z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej Spółki pozostają zatem bez wpływu na decyzję, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest więc prawidłowy. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji. Z tych przyczyn należy uznać, że toczące się przed sądami powszechnymi sprawy związane z niewypłacalnością skarżącej Spółki pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy polegającego na wydaniu nakazu względem byłego pracownika – A. W., podczas gdy przepis art. 11 ust. 7 tejże ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłącznie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wydanie przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy wobec byłych pracowników. Ustanie stosunku pracy nie powoduje bowiem wygaśnięcia obowiązku zapłaty niewypłaconego a należnego świadczenia pieniężnego. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia funkcjonalna, zadaniem bowiem nakazu (decyzji) wydanego w oparciu o art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy o pracę w zakresie wypłaty wynagrodzenia, a także innych świadczeń pieniężnych. Obowiązek taki, pomimo ustania stosunku pracy, nadal istnieje. W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalić.