I OSK 1331/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 717/23 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr PSIII.8640.270.2023 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadza od Wojewody Śląskiego na rzecz W.M. kwotę 194,30 (sto dziewięćdziesiąt cztery i 30/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 717/23 (dalej wyrok III SA/Gl 717/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek skargi W.M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z 16 czerwca 2023 r. nr PSIII.8640.270.2023 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 24 kwietnia 2023 r. nr FRES.5010.19920302018.2023.AK (k. 21, 23-25 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski (dalej skarżący kasacyjnie lub Wojewoda), reprezentowany przez r.pr. J.B., zaskarżając wyrok III SA/Gl 717/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705), dalej] ppsa) przez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy wskutek pominięcia części tych akt, z której wynika, że strona przeciwna nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego aktualnego dowodu osobistego ani żadnego innego dokumentu tożsamości, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego stwierdzenia, że organ całkowicie pominął kwestię posiadania przez stronę przeciwną innego niż dowód osobisty dokumentu potwierdzającego jej tożsamość oraz do uznania, że organ zawęził wykładnię pojęcia dokumentu tożsamości jedynie do dowodu osobistego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji; 2. art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się do całokształtu akt sprawy dla stwierdzenia, czy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego, a także przez lakoniczne uzasadnienie i brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał, że organy w toku postępowania administracyjnego dokonały zawężającej wykładni § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 667, dalej rozporządzenie) i nie uwzględniły kwestii posiadania przez stronę innego niż dowód osobisty dokumentu potwierdzającego tożsamość, co doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej kpa) i w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej j[ą] decyzji I instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej w wyniku przyjęcia przez organ zawężającej wykładni § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnego aktualnego dokumentu tożsamości wskazując jedynie, że przedłoży aktualny dowód osobisty (co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, w tym w treści wydanych decyzji), a zatem - zgodnie z obowiązującymi przepisami - nie mogła dokonać skutecznej rejestracji i uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ppsa, oddalającego skargę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy (k. 34-37 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.M. (dalej skarżący) podniósł, że w skardze kasacyjnej zaprezentowano jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem i jego uzasadnieniem, a stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zawiera żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym w aktach sprawy. Skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy (k. 45 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie postawił zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koncentrując się wokół kwestii, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył aktualnego dowodu osobistego ani żadnego innego dokumentu tożsamości, co uzasadniało podjęte w sprawie decyzje. Biorąc pod uwagę uregulowany granicami skargi kasacyjnej zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa i jako taka nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowód osobisty, a w przypadku jego braku - inny dokument potwierdzający tożsamość [...] (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Sąd I instancji trafnie wskazał, że wymóg, o którym stanowi przytoczony przepis, jest spełniony przez okazanie do wglądu nie tylko ważnego dowodu osobistego, lecz także innego dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość i zarazem nie ogranicza go do konkretnego innego dokumentu, np. paszportu. Dokumentem takim może być każdy dokument zawierający zdjęcie wnioskodawcy i jego dane osobowe, np. prawo jazdy. W niniejszej sprawie Prezydent, wydając decyzję I instancji, wskazał na nieprzedłożenie przez skarżącego dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Wojewoda w decyzji II instancji skoncentrował się na braku dowodu osobistego, jednokrotnie wspominając o nieprzedłożeniu dokumentu potwierdzającego tożsamość - "Jak wynika z przytoczonych regulacji, nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego tożsamość uniemożliwia dokonanie skutecznej rejestracji w PUP [...]", s. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Należy podkreślić, że przedłożenie pracownikowi powiatowego urzędu pracy przez osobę ubiegającą się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy dowodu osobistego, a w przypadku jego braku - innego dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskującego, ma na celu potwierdzenie tożsamości osoby ubiegającej się o rejestrację. Wbrew twierdzeniu skarżącego czynność ta nie ma charakteru jedynie technicznego. Dowód osobisty albo inny dokument potwierdzający tożsamość służy - jak wynika z literalnego brzmienia tego zwrotu - potwierdzeniu tożsamości, ale także aktualizacji danych osobowych dotyczących osoby ubiegającej się o rejestrację. Skarżący był już zarejestrowany, jako bezrobotny, w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku Białej Filii w C. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, w takim przypadku ponowna rejestracja polega na dokonaniu aktualizacji danych dotyczących osoby zawartych w rejestrze bezrobotnych i poszukujących pracy przez zastąpienie danych nieaktualnych danymi aktualnymi. Jeżeli nie nastąpiła zmiana w danych przekazanych w trakcie ostatniej rejestracji, osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy przedkłada do wglądu pracownika powiatowego urzędu pracy dowód osobisty albo inny dokument potwierdzający tożsamość wraz z oświadczeniem, że przekazane uprzednio dane nie uległy zmianie. Zasadniczo, jeżeli brak jest przesłanek do powzięcia uzasadnionej wątpliwości co do tożsamości osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy, to kwestia formalna, będąca osią sporu w niniejszej sprawie, nie powinna mieć decydującego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku. Niemniej, trzeba zwrócić uwagę na obligatoryjny charakter wymogu, o którym stanowi zarówno § 5 ust. 1 pkt 1, jak i § 8 ust. 2 rozporządzenia. O jego obligatoryjnym charakterze decydują imperatywne zwroty - "Osoba ubiegająca się o zarejestrowanie [...] przedkłada do wglądu" (§ 5 ust. 1 in principio rozporządzenia), "osoba ubiegająca się o zarejestrowanie [...] przedkłada do wglądu" (§ 8 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia). Tym samym, nie ulega wątpliwości, że osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy musi przedłożyć do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy swój ważny dokument potwierdzający tożsamość. O ile w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę posiadanie przez obywatela polskiego ważnego dowodu osobistego, o tyle rozporządzenie dopuszcza potwierdzenie tożsamości wnioskującego także na podstawie innych dokumentów, np. paszportu, prawa jazdy, legitymacji. Organy w tej sprawie nie przeprowadziły kompleksowego postępowania wyjaśniającego w kwestii potwierdzenia tożsamości skarżącego, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji w ramach dokonanej kontroli sądowoadministracyjnej. Uchybienie organów w tym zakresie stanowiło uzasadnioną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i potwierdzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 24 kwietnia 2023 r. nr FRES.5010.19920302018.2023.AK. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...] (art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa). Naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa Wojewoda upatruje w oparciu zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy wskutek pominięcia części tych akt, z której wynika, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego aktualnego dowodu osobistego ani żadnego innego dokumentu tożsamości, co doprowadziło Sąd do błędnego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - stwierdzenia, że organ całkowicie pominął kwestię posiadania przez skarżącego innego niż dowód osobisty dokumentu potwierdzającego jego tożsamość i do uznania, że organ zawęził wykładnię pojęcia dokumentu tożsamości jedynie do dowodu osobistego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji obu instancji. Zarzut ten jest niezasadny. Na akta sprawy składają się zarówno akta administracyjne, jak i sądowe. Tym samym, akta sądowe stanowią integralną część akt sprawy (art. 54 § 2 in principio w zw. z art. 133 § 1 ppsa). Jak wskazuje się w doktrynie, orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2023, nb 4 i 5, s. 758-759). Na rozprawie 6 lutego 2024 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżący oświadczył, że jego dowód osobisty stracił ważność [w] 2019 lub 2020 r., nadal ma stary dowód osobisty, posiada też ważne prawo jazdy - dokumenty te zostały okazane Sądowi (k. 20v akt sądowych). Sąd był zobligowany uwzględnić fakt posiadania i okazania przez skarżącego prawa jazdy jako dokumentu potwierdzającego jego tożsamość. Bez znaczenia pozostaje, że skarżący nie przedłożył tego dokumentu w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i 80 kpa, to organ administracyjny obowiązany był do zebrania odpowiedniego materiału dowodowego w celu potwierdzenia tożsamości skarżącego. W sytuacji braku ważnego dowodu osobistego i oświadczenia o braku zamiaru ubiegania się o wydanie aktualnego dowodu, organ winien był pouczyć wnioskodawcę o konieczność przedłożenia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, wymieniając przykładowo takie dokumenty (np. prawo jazdy lub legitymację z fotografią), by umożliwić w ten sposób załatwienie sprawy przy dochowaniu wszelkich standardów, które wymagane są od organów administracji w ramach realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy zachowaniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w : B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.B. Beck 2024, s., s. 119-124 nb 1-5 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8; także B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). Zaniechanie organów administracji w tym aspekcie stanowiło uchybienie, które prawidłowo zdiagnozował Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się do całokształtu akt sprawy, lakoniczne uzasadnienie i brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał, że organy w toku postępowania administracyjnego dokonały zawężającej wykładni § 5 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, był bezzasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku klarownie wynika, jakie motywy przyświecały Sądowi przy podejmowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nawet gdyby uznać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest zasadny - co nie zachodzi w tej sprawie - nie mógłby on stanowić samoistnej przesłanki do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zwięźle - co jest zgodne z metodyką sporządzania uzasadnień orzeczeń sądowych - i na temat wyjaśnił przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, wskazując, że organy w sposób nieuprawniony wyeksponowały kwestię nieprzedłożenia przez skarżącego ważnego dowodu osobistego, zasadniczo pomijając możliwość potwierdzenia jego tożsamości za pomocą innego dokumentu. Zarzut w tym aspekcie ma charakter wyłącznie polemiczny. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.