I OSK 1326/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2183/22 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej J. G. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki.

Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. IV SA/Wa 2183/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. G. (Skarżąca) na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) oraz zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 211 m2, zajętej pod część drogi krajowej nr [...] - ul. P. w W. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jako powód braku złożenia odwołania w terminie wskazała, iż Organ zaadresował przesyłkę z decyzją pod błędny adres, w związku z czym, nie otrzymała decyzji i nie miała wiedzy o jej wydaniu do 28 marca 2022 r. Ponadto podniosła, że adres na kopercie jest częściowo nieczytelny. Przywołanym na wstępie postanowieniem Minister odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że w aktach organu wojewódzkiego znajduje się zwrot korespondencji, z którego wynika, że 16 marca 2021 r. oraz 24 marca 2021 r. awizowano przesyłkę z tą decyzją. Tym samym, doręczenie zastępcze decyzji nastąpiło 30 marca 2021 r. Minister wskazał, że na tej korespondencji adres nie był nieczytelny, bo na kopercie zostały wydrukowane i naklejone 2 takie same etykiety z danymi adresata (jedna na kopercie, a druga na zwrotce), z których jednoznacznie wynika, że zaadresowane zostały na ul. L. [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się wydruk danych adresowych zarejestrowanych w systemie EZD Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, z którego wynika, iż przesyłka zawierająca decyzję z [...] marca 2021 r. została prawidłowo zaadresowana. Również na kopercie brak jest informacji od doręczającego o nieczytelnym adresie, uniemożlwiającym prawidłowe doręczenie przesyłki. Zatem we wniosku o przywrócenie terminu Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności uprawdopodobniające, że nie wniosła odwołania w terminie bez własnej winy. Z tym stanowiskiem Skarżąca nie zgodziła się i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Organ odwoławczy pominął bowiem, że w czasie, gdy Skarżąca mogła wnieść w terminie odwołanie od przedmiotowej decyzji Wojewody oraz w okresie późniejszym, w tym także 4 kwietnia 2022 r., gdy złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, na terenie RP obowiązywał stan epidemii COVID-19. Z tego względu na Organie spoczywał obowiązek wynikający z regulacji art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255). W myśl tej ustawy w ocenie Sądu Wojewódzkiego modyfikacji podlegał więc także termin złożenia prośby o przywrócenie terminu z art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), który wydłużony został do 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (por. ust. 3 tego artykułu). Tych obowiązków w ocenie Sądu Wojewódzkiego Organ nie dopełnił. Minister zaskarżył powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art 58 k.p.a, w związku z art 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej ustawa covidowa), poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 58 k.p.a., w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej, poprzez błędne przyjęcie, że organ powinien wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: - art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Na podstawie ww. zarzutów Minister wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; - zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie i umożliwienie udziału stronie, 3) oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nieobciążanie strony kosztami postępowania. Z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd za udowodnione faktów wynikających z akt sprawy, tj. błędnego adresu na stronie tytułowej koperty listu nr [...], wniosła o ewentualne przeprowadzenie i dopuszczenie poniższych dowodów: 4) zwrócenie się do Poczty Polskiej S. A. i zobowiązanie do wskazania danych adresowych na jakie została pierwotnie zarejestrowana w systemie operatora pocztowego przesyłka nr [...], a po uzyskaniu zawnioskowanej informacji dopuszczenie z niej dowodu w niniejszej sprawie na okoliczności wskazane w treści niniejszego wniosku, w tym w szczególności na okoliczność braku doręczenia stronie decyzji Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku na adres: J. G. – ul. L. [...] m. [...], [...] W., a także na okoliczność błędnego zastosowania przez organ tzw. fikcji doręczenia; 5) dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt: [...], w szczególności pism Skarżącej, w tym ponaglenia z 24 lutego 2022 roku, pism Organu, koperty listu poleconego nr [...] (wszystkie w aktach), wszystkich, na okoliczności wskazane w treści niniejszego wniosku, w tym w szczególności na okoliczność braku doręczenia stronie decyzji Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku na adres: J. G. - ul. L. [...] m, [...], [...] W., a także na okoliczność, że strona pierwszą informację o decyzji uzyskała w efekcie skierowanego w sprawie ponaglenia na bezczynność Organu; 6) dowodu z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt: [...], w szczególności pism Skarżącej, w tym ponaglenia z 24 lutego 2022 roku, wszystkich, na okoliczności wskazane w treści niniejszego wniosku, w tym w szczególności na okoliczność wielomiesięcznej bezczynności Organu w tożsamym co do zagadnienia, prowadzonym równolegle i dotyczącym nieruchomości sąsiedniej (także będącej własnością strony) postępowaniu administracyjnym, a także na okoliczność, że strona pierwszą informację o stanie sprawy uzyskała w efekcie skierowanego w sprawie ponaglenia na bezczynność Organu; 7) dowodu z przesłuchania Skarżącej, na okoliczności wskazane w treści niniejszego wniosku, w tym w szczególności na okoliczność braku doręczenia stronie decyzji Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku na adres: J. G. - ul. L. [...] m. [...], [...] W., a także na okoliczność uzyskania przez stronę J. G. informacji o ww. decyzji dopiero w dniu 28 marca 2022 roku; 8) dowodu z dokumentu w postaci pisma Wojewody z [...] marca 2022 roku, nr sprawy [...] wraz z kopertą (w aktach), które zostało stronie doręczone 28 marca 2022 roku, na okoliczność uzyskania przez Skarżącą informacji o decyzji Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku dopiero 28 marca 2022 roku; 9) dowodu z dokumentu w postaci koperty listu poleconego nr [...] (w aktach), na okoliczność błędnego zaadresowania przesyłki zawierającej decyzję Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku na adres: J. G. - ul. L. [...] m. [...], [...]-[...] [...] nieczytelne), a także na okoliczność błędnego uznania doręczenia w trybie art. 44 kpa; 10) na wypadek kwestionowania przez Organ oczywistej okoliczności błędnego zaadresowania przesyłki nr [...] (w aktach), zawierającej decyzję Wojewody nr [...] z [...] marca 2021 roku na adres: J.G. – ul. L. [...] m. [...], [...] [...] nieczytelne), wniosła o dopuszczenie na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego grafologa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie wskazać należy, że Minister w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli przywołał art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej w związku z art. 58 k.p.a. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych wymaga, w przypadku przepisu składającego się z kilku jednostek redakcyjnych wskazania sprecyzowania która konkretnie jednostka redakcyjna danego przepisu została naruszona. Jak jednak wynika zarówno ze sformułowania skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienia, skarżąca kasacyjnie Minister uznaje, że w przypadku w którym strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu w terminie wynikającym z art. 58 k.p.a. brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Zatem w okolicznościach sprawy pomimo niewskazania przez organ konkretnie naruszonej jednostki przywołanego przezeń przepisu możliwe było rozpoznanie skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny wskazuje, że w sprawie nie było sporu co do tego, że Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody. Nie było również sporu co do tego, że wniosek ten złożony został w terminie, to jest w terminie 7 dni licząc od dnia w którym Skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji przez Wojewodę. Rację ma zatem Minister wskazując że w takim stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że celem wprowadzenia analizowanego przepisu regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Mechanizm przyjętej przez ustawodawcę ochrony polegał na nałożeniu na organy obowiązku poinformowania danej strony o uchybieniu terminu celem umożliwienia jej złożenia stosownego wniosku o jego przywrócenie i na jednoczesnym wydłużeniu terminu do złożenia owego wniosku. Jednak w sytuacji, w której strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, przy czym złożyła go w terminie 7 dni od momentu ustania przyczyny uniemożliwiającej jej dokonanie czynności, nie ma podstaw do nakładania na organy obowiązku informowania o uchybieniu terminowi na dokonanie określonej czynności – bo strona o tej okoliczności miała już wiedzę. Nie ma również podstaw dla nakładania na organ obowiązku wyznaczenia stronie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu – bo czynność ta przez stronę została już dokonana. Nie ma również żadnych podstaw dla zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy covidowej, to jest dla wydłużenia do 30 dni terminu na złożenie prośby o której mowa w art. 58 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której – jak już kilkakrotnie wskazano – strona ową czynność dopełniła w terminie 7 dni licząc od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przyczyną oddalenia wniosku o przywrócenie terminu było uznanie przez organ, że we wniosku o przywrócenie terminu Skarżąca nie wskazała okoliczności uprawdopodabniających, że nie wniosła odwołania w terminie bez własnej winy jak również uznanie, że Skarżąca nie obaliła fikcji prawnej doręczenia przesyłki w trybie zastępczym. Podsumowując, w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. Uznanie przez Sąd Wojewódzki, że przepis ten znajduje zastosowanie uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem do zaniechania rozpoznania istoty sprawy, to jest wywiedzionej przez Skarżącą skargi od postanowienia Ministra o odmowie przywrócenia terminu i przedstawionej w niej argumentacji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki rozpozna wniesioną przez Skarżącą skargę. Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że wnioski dowodowe zawarte w punktach 4, 7 i 10 odpowiedzi na skargę kasacyjną, to jest wnioski o zwrócenie się do Poczty Polskiej SA celem wskazania danych adresowych na jakie zarejestrowana została w systemie przesyłka zawierająca decyzję, przesłuchanie Skarżącej oraz dowodu z opinii biegłego grafologa zostały oddalone jako niezgodne z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dokumenty wskazane przez Skarżącą w punktach 5, 6 8 i 9 odpowiedzi na skargę kasacyjną znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia do Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym owa w art. 207 § 2 p.p.s.a.