I OSK 1326/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego L.S. po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 157/16 w sprawie ze skargi W.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 157/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, (1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania W.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]; (2) stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Minister Infrastruktury i Rozwoju) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; (3) stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego W.B. sumę pieniężną w wysokości 1.200,00 zł (słownie: tysiąca dwustu złotych); (5) zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W jej uzasadnieniu wywodzono, że organ II instancji został wezwany do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Pomimo upływu 10 miesięcy organ nie wydał decyzji i jest bezczynny. Nadto w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania oraz ustalenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł także o przyznanie na jego rzecz kwoty pieniężnej w wysokości 20.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie pozostaje on już w bezczynności. Rozpoznając powyższą skargę, WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego Sąd I instancji orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Dalej wskazał jednak, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dalszym ciągu, na podstawie akt sprawy, WSA musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Przytaczając treść ww. przepisów WSA podniósł, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. wpłynęło do Ministerstwa w dniu [...] maja 2015 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin na rozpatrzenie odwołania rozpoczął bieg w dniu [...] maja 2015 r. Sąd I instancji zaakcentował, że Minister nie wydał decyzji w przeciągu dwóch miesięcy, nie podjął też w tym czasie żadnych czynności w sprawie. Nadto organ nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. tj. nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Wobec tego WSA uznał, że opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. Minister wydał bowiem decyzję prawie rok po wpłynięciu odwołania, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, a jedyną dokonana czynnością było wezwanie rzeczoznawcy do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do kwestii oceny czy bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa WSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Przy czym uznał, że taka sytuacja, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznaczył, że odwołanie skarżącego zostało rozpoznane po ponad 11 miesiącach od wpłynięcia do organu, przy czym wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało podejmowania przez organ żadnych skomplikowanych i czasochłonnych czynności w sprawie. W jego ocenie organy powinny tak organizować pracę swoich komórek organizacyjnych, aby należcie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wskazano na wstępie. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając go tylko w zakresie punktu 3 i 4. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu: 1. art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzji kończącej postępowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. 3 i 4 i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując na słuszność ustaleń WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy także zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli opiera się ona na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. W ramach pierwszego z zarzutów skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. Z kolei w ramach drugiego z zarzutów skarżący podniósł naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Tych naruszeń organ upatruje w wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa a stan bezczynności ustał poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzji kończącej postępowanie. W ocenie NSA wydany w sprawie wyrok zasługuje na aprobatę, a powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ administracji naruszył prawo w stopniu pozwalającym przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Słusznie też wskazał, kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się także należy, że zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, wobec czego art. 12 § 1 k.p.a. nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Jednak podkreślenia wymaga, że koniecznością prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy nie można usprawiedliwiać bezczynności. Tak długi okres bezczynności organu jak w przedmiotowej sprawie w najmniejszym stopniu nie był związany z koniecznością dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Jak słusznie wskazał WSA, Minister nie wydał decyzji w przeciągu miesiąca, nie podjął też w tym czasie żadnych czynności w sprawie. Nadto organ nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. tj. nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czyli złamał elementarne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym Minister orzekał na podstawie zgromadzonego już wcześniej materiału dowodowego, którego w żaden sposób nie uzupełniał. Całość podjętych przez organ odwoławczy działań ograniczała się zatem wyłącznie do ponownej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (zwłaszcza analizy operatu szacunkowego – jak podkreśla skarżący kasacyjnie, a więc do procesów analityczno-wnioskujących oraz decyzyjnych, które w żadnym razie nie wymagały jedenastomiesięcznego okresu czasu. Zatem postępowanie odwoławcze mogło i powinno zakończyć się w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., czyli miesiąca od dnia otrzymania odwołania, zwłaszcza, że organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 36 k.p.a. Mimo, iż każdą sprawę należy zbadać w sposób wnikliwy, to potrzeba taka nie może prowadzić do ciągłego, nieuzasadnionego przedłużania zakończenia rozpoznania sprawy, gdyż inaczej prowadziłoby to do nadużywania zasady wnikliwego rozpoznania sprawy bez usprawiedliwionej podstawy. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. Okres, który upłynął od złożenia wniosku, do chwili wydania zaskarżonego wyroku, zwłaszcza w kontekście braku podejmowania jakichkolwiek działań procesowych oraz nie stosowania art. 36 k.p.a., przesądza o tym, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Przy czym element braku subiektywnej złej woli organu nie ma w tym zakresie znaczenia. Organ powołał się na okoliczność, iż w toku rozpatrywania pozostaje około 4500 spraw administracyjnych, a sprawy te, poza niektórymi wyjątkami, rozpatrywane są według kolejności wpływu. Jego zdaniem z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania. Wobec tego podkreślenia wymaga, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Obowiązek ten wymaga od organu załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez prawo i na zasadach wyznaczonych przez obowiązującą procedurę – czego należałoby się spodziewać po ministrze, a więc naczelnym i centralnym organie administracji rządowej w Polsce, który powinien stanowić wzór stosowania i przestrzegania prawa dla innych organów administracji publicznej. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów lub środków finansowych, trudności lokalowo-techniczne, czy też wielość spraw. W żadnym wypadku nie są to okoliczności zwalniające organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywane przez organ przyczyny nie rozpoznania odwołania w terminie związane z dużą ilością prowadzonych spraw w stosunku do liczby referentów, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16). Ponadto dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Łodzi dnia 27 stycznia 2017 r. II SAB/Łd 290/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., II SAB/Rz 58/17). Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu (ministerstwa), zapewnienie jego sprawnego, efektywnego i właściwego funkcjonowania oraz nadzór nad nim należy do organu (w tym przypadku do ministra). Nie ma przy tym znaczenia, iż stan bezczynności ustał poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzji kończącej postępowanie – ma to jedynie wpływ na umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie znajduje również uzasadnienia podgląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż WSA "nie dostrzegł przywileju dla organu wynikającego z art. 54 § 3 zd. pierwsze Ppsa, zgodnie z którym organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy." Jednak w przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak jest aktu administracyjnego uwzględniającego przez organ w ramach autokontroli przedmiotową skargę na jego bezczynność. Również skarżący kasacyjnie nie przedstawił takiego aktu administracyjnego, a nie jest nim na pewno decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], gdyż dotyczy ona innego przedmiotu - ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, a nie bezczynności organu. Wobec uznania, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności organu, za słuszne należy uznać przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Wbrew bowiem treści zarzutu WSA nie wymierzył organowi grzywny, lecz przyznał sumę pieniężną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie czasownika "może", przy czym możliwość jego podjęcia istnieje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę orzeczenia grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tych instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby się on kierować ustalając wysokość grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej. Nadto wysokość przyznanej sumy pieniężnej w żaden sposób nie zależy od ewentualnego zagrożenia szkodą z powodu przedłużającego się postępowania – co sugeruje organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jest to bowiem kwota przyznawana niezależnie od żądania odszkodowania za wyrządzoną szkodę, nie zastępuje go, ani nie stanowi jego części (nie podlega zaliczeniu na jego poczet). Zdaniem NSA przyznana suma pieniężna jest adekwatna do zaistniałej bezczynności. Co więcej właśnie w przy określaniu jej wysokości sąd może i powinien brać pod uwagę szerzej okoliczności, które miały wpływ na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy (odwołania) w terminie – a więc np. ilość prowadzonych spraw, obsadę kadrową. Niewątpliwie zestawiając wysokość zasądzonej sumy pieniężnej z długotrwałością bezczynności oraz żądaniem skarżącego w tym zakresie zawartym w skardze, a także wysokością górnej granicy sumy pieniężnej jaka może być przyznana w takim przypadku przyjąć należy, że jest ona właściwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.