I OSK 1324/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2434/20 w sprawie ze sprzeciwu Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. oddalił sprzeciw Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent W. decyzją z [...] września 2015 r. w pkt 1: ustalił odszkodowanie za grunt położony w W. w rejonie ul. L. stanowiący dz. nr [...] o pow. 141 m2 i nr [...] o pow. 518m2 z obrębu [...] i ul. I. (droga powiatowa), stanowiący dz. nr [...] o pow. 724 m2 z obrębu [...], stanowiący obecnie własność W. w wysokości 1 279 275,00 zł; w pkt 2: przyznał ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz N. Sp. z o.o. S.K.A. za udział 32.355.160/153.433.881 części, tj. w kwocie 269 765,37 zł; w pkt 3 i 4: zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. N. Sp. z o.o. S.K.A. wniosła odwołanie od pkt 2 decyzji z 3 września 2015 r., w którym zakwestionowała wielkość udziału Spółki w nieruchomości przyjętą przez Prezydenta i tym samym wysokość przyznanego Spółce odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] września 2015 r. uznając, że w sprawie prawidłowo wyliczono udziały w nieruchomości należące do skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1306/16 oddalił skargę N. Sp. z o.o. S.K.A. na decyzję Wojewody z [...] marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2139/17 uchylił wyrok z 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1306/16 oraz decyzję Wojewody z [...] marca 2016 r. w zaskarżonej części. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. S.K.A., Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta z [...] września 2015 r. w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie konieczne jest ponowne ustalenie należnego skarżącej spółce odszkodowania, bowiem jak wynika z akt sprawy udział tej Spółki w gruncie, w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna wynosił 63.513.385/153.433.88. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło W. reprezentowane przez Prezydenta, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na: wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany zakres okoliczności do wyjaśnienia mógł nastąpić na etapie postępowania przed Wojewodą, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ odwoławczy; wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której Wojewoda niezgodnie z dyspozycją ww. przepisu uchylił decyzję w części, mimo że mógł to zrobić jedynie w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której podziału dokonano na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. WSA wskazał, że orzekając w sprawie odszkodowania z tytułu podziału nieruchomości Prezydent działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] września 2015 r. Prezydent nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, jako nowy właściciel przejętej nieruchomości, był również Prezydent. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. WSA wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Z tego względu WSA oddalił skargę na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o jego uchylenie w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z 129 ust. 1 i nast. u.g.n. i art. 98 ust. 3 i nast. u.g.n. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W., działającego jako organ wykonawczy gminy W., nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2) art. 145 §1 pkt.1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 151a § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i z art. 136 K.p.a. poprzez niezastosowanie oraz nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. w związku z art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 u.g.n. i art. 98 u.g.n. i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent W. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto W. nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wskazane odesłanie pozwala na odpowiednie zastosowanie również przepisów dotyczących legitymacji skargowej, w tym przede wszystkim art. 50 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę prawną Sądu I instancji, co do braku legitymacji skargowej Miasta W. w niniejszej sprawie. Miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta W.). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Prezydent W. orzekał w niniejszej sprawie jako organ I instancji wykonując zadania starosty – na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się bowiem, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (wyrok NSA z 24.11.2017 r., II OSK 214/17, LEX nr 2445964). W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (wyroki NSA z 1.04.2009 r., II OSK 460/08, Lex nr 562860; z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, Lex nr 597931). Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2011 r., IV SA/Po 825/11, Lex nr 1154912). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. W pełni podzielając przedstawioną argumentację zaznaczyć należy, że podobne stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta W. (w uchwale powiatu) i ustalenia odszkodowania, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto W. nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od Miasta W. za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent tego miasta. W konsekwencji, stanowisko Sądu I instancji co do braku legitymacji skargowej Miasta W. w niniejszej sprawie było słuszne i zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do jego podważenia nie mogły odnieść skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.