I OSK 1322/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 722/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 października 2023 r., nr SKO.PS-80/4875/2781/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 722/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 30 października 2023 r., nr SKO.PS-80/4875/2781/2023 (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"; "decyzja/akt z 30 października 2023 r.") w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i zarzucając, na podstawie: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "kpa"), cyt.: "(...) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, pomimo istnienia przesłanek obligujących do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; b) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; c) art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie w sposób rażący słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co istotnie zagraża prawu własności i może skutkować nieodwracalnymi skutkami dla nieruchomości, której właścicielem jest skarżący; d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób rażąco nieuwzględniający słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem niedołożenia należytej staranności i wnikliwości w rozpoznaniu sprawy wskutek zaniechania wyjaśnienia jej meritum; e) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz art. 11 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji." Podnosząc jak powyżej wniesiono o cyt.: "1. Uchylenie wyroku jako wydanego z naruszeniem prawa i z uwzględnieniem błędnego stanu faktycznego w sprawie; ewentualnie (...) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. Zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr"), wskazując że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które musiały zrezygnować z pracy zarobkowej, by zaopiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ww. przesłanki zostały spełnione. M. K. złożył bowiem wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w celu sprawowania opieki nad legitymującym się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bratem – W. K. i opiekę taką w rzeczywistości wykonuje. Skarżący nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, nie pobiera żadnych świadczeń w rozumieniu uśr, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pracuje w gospodarstwie rolnym i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Opiekę sprawuje prawidłowo, co potwierdzają zapisy przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W środku zaskarżenia wyroku zauważono również, że matka niepełnosprawnego – R. K. miała [...] lat, była osobą niechodzącą i sama wymagała całodobowej opieki innych osób. W tej zaś sytuacji stwierdzenie przez organy, że to właśnie ona ma w pierwszej kolejności sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem W. K. było - zdaniem skarżącego - niezrozumiałe, nielogiczne i wprost kuriozalne. Dalsza część środka zaskarżenia wyroku WSA w Kielcach zawiera w zasadzie powtórzenie argumentacji skargi do Sądu I instancji w zakresie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Pismem z 16 maja 2024 r. strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia wyroku WSA nie wniesiono. Postanowieniem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1322/24, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadmnistracyjne do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć w sprawach o sygnaturach akt: I OPS 2/24 i I OPS 1/25. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wpływ na wynik tej sprawy będzie miała odpowiedź składu poszerzonego NSA na dwa pytania prawne przedstawione, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "ppsa"): 1. postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r., przez skład NSA orzekający w sprawie sygn. akt I OSK 903/23 (zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 1/25); 2. postanowieniem z 22 listopada 2024 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie sygn. akt II SA/Po 460/24 (zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 2/24). Postanowieniem z 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1322/24, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 6 października 2025 r. w sprawach sygn. akt: I OPS 1/25 i I OPS 2/24 skład poszerzony NSA podjął uchwały o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania. Powyższe zaś stanowiło o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania kasacyjnego i obligowało do jego podjęcia (art. 128 § 1 pkt 4 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, które stanowić może: naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Na wstępie podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem przeprowadzenie ponownej oceny zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do Sądu wojewódzkiego, aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna sprawowana przez NSA dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania, uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ NSA nie posiada kompetencji do ich konkretyzowania, uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa), który formułując zarzuty powinien podać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić. Co istotne autor tego szczególnego rodzaju środka zaskarżenia wyroku sądu wojewódzkiego, zobowiązany jest do skonkretyzowania danego, naruszonego - w jego ocenie - przepisu prawa z odpowiednim rozgraniczeniem wadliwości o charakterze materialnoprawnym (ze wskazaniem na: błąd wykładni, bądź subsumpcji) oraz procesowym (wraz z wyjaśnieniem na czym takie uchybienie polega i określeniem, co należy podkreślić - istotnego - wpływu tego rodzaju wady na wynik sprawy, czyli przyjęty przez sąd kierunek jej rozstrzygnięcia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej postawione na gruncie tej sprawy powyższych wymogów nie wypełniają, wobec czego brak jest podstaw, by przyznać im walor zasadności. Autor środka zaskarżenia, po pierwsze: wadliwości wyroku WSA w Kielcach opiera praktycznie w całości na powtórzeniu przepisów prawa i argumentacji, którą posłużył się przed Sądem wojewódzkim, kwestionując akt Kolegium; po drugie: nie dokonał wymaganego rozróżnienia naruszeń w zakresie ich charakteru: materialnoprawnego, bądź/i procesowego; po trzecie: stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (co wynika jedynie z analizy zarzutów przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny), ograniczył się do wskazania regulacji stosowanych przez organ w ramach procedury administracyjnej, pomijając przy tym przepisy prawa stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (tu: art. 151 ppsa w zw. z art. 269 § 1 ppsa), którego wyrok de facto zaskarża. Powyższe nie dyskwalifikowało jeszcze samodzielnie rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, wobec treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, określającej zasadę, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów, w razie zaistnienia możliwości ustalenia granic zaskarżenia, wskazane przez wnoszącego naruszenia podlegają merytorycznemu rozpoznaniu. Bezpośrednią i kluczową przyczyną przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku rozstrzygnięcia jest pominięcie przez autora - tak w petitum środka zaskarżenia wyroku WSA, jak i w jego uzasadnieniu - art. 17 ust. 1a uśr, a więc przepisu prawa, na którym oparto negatywny dla strony akt Kolegium. Regulacja ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez SKO w Kielcach, a następnie prawidłowość jej wykładni i zastosowania przez organ stała się przedmiotem procesu decyzyjnego Sądu wojewódzkiego, którego efektem końcowym było wydanie zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odniósł się do stanowiącego istotę sporu - art. 17 ust. 1a uśr (nie wymienił go ani w petitum wniesionego środka, ani w jego uzasadnieniu). W skardze kasacyjnej ograniczono się do skrótowego przytoczenia, niekwestionowanego przez organy i Sąd wojewódzki stanu faktycznego sprawy, zacytowania art. 17 ust. 1 uśr i art. 17 ust. 1 lit. b tej ustawy oraz przywołania za wyrokiem Trybunału z 21 października 2014 r., K 38/13 - wykładni art. 17 ust. 1 lit. b uśr. Powyższe skonstatowano stwierdzeniem, że cyt.: "W niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." (str. 45 akt sąd; str. 4 skargi kasacyjnej). Teza powyższa jest jak najbardziej zasadna, jednak pozostaje w oderwaniu od argumentacji Kolegium i WSA, a więc od istoty sporu w tej sprawie. Art. 17 ust. 1b uśr nie stanowił podstawy odmowy przyznania M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, a zatem jego wykładnia i zastosowanie nie miały żadnego wpływu na treść wyroku Sądu I instancji. Istotą negatywnej dla skarżącego kasacyjnie decyzji Kolegium, utrzymanej następnie w mocy zaskarżonym wyrokiem, był art. 17 ust. 1a uśr, wyłączający możliwość przyznania świadczenia na rzecz osoby spokrewnionej w dalszym stopniu (tu: brat), gdy istnieją osoby spokrewnione bliżej z niepełnosprawnym i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (tu: matka niepełnosprawnego – R. K.). Na marginesie jedynie, wobec ww. wadliwości przesądzającej wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skuteczne podnoszenie zarzutów naruszenia prawa procesowego (bo taki charakter mają zarzuty z petitum wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej) wymaga nie tylko podania konkretnego przepisu prawa, ale i odpowiedniego uzasadnienia postulowanego uchybienia, ze wskazaniem na istotny jego wpływ na wynik sprawy. Część perswazyjna (uzasadnienie) złożonego w tej sprawie środka zaskarżenia, oprócz pominięcia kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy art. 17 ust. 1a uśr, nie odzwierciedla też treści wadliwości sformułowanych w jego petitum (tj.: naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 138 § 2 kpa; art. 7 kpa; art. 7 w zw. z art. 12 kpa; art. 7, art. 77 - bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej w postaci odpowiedniego "§" i art. 80 kpa; art. 11 kpa). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.