I OSK 1316/23

Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 732/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO-NP-4115-23/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 732/22, w pkt I. oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 11 marca 2022 r. nr SKO-NP-4115-23/22 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z 3 stycznia 2022 r. nr OPS.5231-ŚP-67/2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w pkt II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego U.C. wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Skargę kasacyjną od pkt pierwszego ww. wyroku złożyła K.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu pierwszego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, skarżącej kasacyjnie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobom wymagającą opieki, w sytuacji, gdy literalna wykładnia przepisu wskazuje, że wymogi określone w przytoczonym przepisie dotyczą osób które względem osoby wymagającej opieki nie są spokrewnione w pierwszym stopniu. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, polegającą na uznaniu, że opieka jaką skarżąca sprawuje nad niepełnosprawną matką ogranicza się do codziennej pomocy w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki, tym samym nie wyklucza podjęcia przez skarżącą kasacyjnie pracy zarobkowej, co wyklucza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie bezzasadny, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – dostępny w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 – dostępne w CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 marca 2022 r. nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji jasno wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zakwestionowała ocenę stanu faktycznego – co okazało się działaniem nieskutecznym. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego czy kwestionować ustaleń faktycznych organów, co w istocie stara się czynić skarżąca kasacyjnie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut skargi kasacyjnej, a więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się zatem w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Wadliwość konstrukcji tego zarzutu nie ma jednak znaczącego wpływu na jego ocenę, gdyż z zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. w przedmiotowej sprawie. Wskazuje ona zatem na niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. podnosząc, że w ustalonym stanie faktycznym (którego skutecznie nie zakwestionowała) nie ma zastosowania ww. przepis. Przed rozwinięciem oceny tego zarzutu przypomnieć należy, że Burmistrz S. decyzją z 3 stycznia 2022 r. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odmówił K.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sądu decyzją z 11 marca 2022 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza S. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem oddalił skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Sąd I instancji przyjął, że organy prawidłowo ustaliły brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że kluczowe dla sprawy było ustalenie, czy w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sądu prawidłowo uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych przez skarżącą kasacyjnie w istocie stanowił w znacznej mierze codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki W.S. To oznacza, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy miedzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Wywiedziony natomiast przez skarżącą kasacyjnie zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie może być uwzględniony, albowiem przepis ten nie stanowił podstawy odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego, a nawet nie został w sprawie zastosowany. Zgodnie bowiem z ówczesnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział określoną kolejność w możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. Natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje, w jakiej sytuacji osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osoba wymagająca opieki może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro skarżąca kasacyjnie K.S. jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, albowiem W.S. jest jej matką, to oczywistym jest, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do tego przepisu, a organy go nie zastosowały. Skarżąca kasacyjnie całkowicie nietrafnie powiązała ww. przepis z ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jeden z braci w istocie mieszka pod tym samym adresem co matka skarżącej kasacyjnie i nie wynika z akt aby miał własną rodzinę. W ocenie Sądu I instancji nie jest więc tak, aby nikt z dorosłych domowników, oprócz samej skarżącej, nie przybywał w domu i nie mógł pomagać w opiece nad matką. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że powyższa okoliczność nie stanowiła podstawy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a Sąd I instancji przytłoczył to jedynie jako dodatkowy argument na potwierdzenie braku związku przyczynowo-skutkowego. W żadnym przypadku Sąd I instancji okoliczności istnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji względem matki skarżącej W.S. nie powiązał z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jak również z podstawą odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast stanowiącego podstawę orzekania przepisu – art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.