I OSK 1315/23

Dnia 12 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 857/22 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] maja 2021 r. znak : [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz G.G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 7 listopada 2022 r. III SA/Kr 857/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G.G. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z 14 marca 2022 r. nr SKO-NP-4115-330/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z 24 maja 2021 r. Prezydent Miasta Nowy Sącz (Prezydent) odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.G. Organ wskazał, że M.G. legitymuje się orzeczeniem z [...] 2012 r., w którym stwierdzono, że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji. Prezydent uznał, że Skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r."), gdyż niezdolność jej matki do samodzielnej egzystencji datuje się od [...] 2012 r., to jest powstała w wieku [...] lat. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium wyjaśniło, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., podzielając w tym zakresie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ wskazał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką M.G., zapewnia jej opiekę w codziennej higienie, przy robieniu zakupów, podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków, załatwianiu spraw urzędowych oraz placówkach służby zdrowia. M.G. cierpi na [...], jest osobą [...], [...]. Wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życiowych, nie wykonuje bowiem sama żadnych ruchów. Jest nieświadoma sytuacji i nieobecna. Organ odwoławczy podniósł, że oprócz Skarżącej zobowiązane do alimentacji są jeszcze cztery osoby – córka E.P., która mieszka w N. i pracuje zawodowo, córka E.G., która mieszka w N. i pracuje zawodowo we Włoszech, córka M.G.1, która mieszka w N. i nie może sprawować opieki nad matką z uwagi na rentę zdrowotną, syn C.G., który mieszka w N. i pracuje zawodowo. Organ wskazał, że pozostali członkowie rodziny winni zaangażować się w opiekę nad matką, nie wykazali bowiem istnienia przeszkód, które uniemożliwiałyby im sprawowanie takiej opieki. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § k.p.a., art. 7 w związku z art. art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca w szczególności powołała poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowisko organu I instancji uznając za błędne. Zdaniem Sądu skarga nie była jednak uzasadniona. Sąd wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Jest to zatem świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Winno ono zatem być przyznawane wówczas, gdy potencjalny beneficjent świadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zapewnić właściwego wsparcia osobie bliskiej, przy wykorzystaniu innych dostępnych środków. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd przywołał brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wyjaśnił, że w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Sąd wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, matka Skarżącej jest osobą niesamodzielną w czynnościach dnia codziennego. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że zakres opieki uniemożliwia osobie opiekującej się podjęcie zatrudnienia. Sąd uznał jednak skargę za niezasadną z innej przyczyn. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wskazała okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie rodzeństwa z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Nie wykazała, że zwracała się do rodzeństwa o alimenty na matkę, ani o to, by udzielili jej pomocy w opiece nad matką. Nie wskazała także żadnych obiektywnych okoliczności, które mogłyby być uznane jako zwalniające którekolwiek z dzieci M.G. z obowiązku alimentacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu uzasadnione było zatem stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwalał na wyprowadzenie powyższych wniosków. Skarżąca nie rozważyła żadnego innego scenariusza opieki nad matką, z uwzględnieniem rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji. Nie może zatem Skarżąca oczekiwać udzielenia pomocy i wsparcia od Państwa, skoro nie wykorzystała innych dostępnych możliwości w zakresie zapewnienia opieki matce – to jest w postaci świadczeń alimentacyjnych od rodzeństwa, jak również usług opiekuńczych. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Wskazał, że w jego ocenie organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez : a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na Jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z Nich pomimo spełnienia przez Niego wszystkich ustawowych przesłanek. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na brak uwzględnienia w powyższym zakresie rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. Skarżąca na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. okazał się uzasadniony. Zarówno Kolegium jak i Sąd pierwszej instancji uznali, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia było jednak ustalenie, że matka Skarżącej ma jeszcze inne dzieci, które obowiązane są wobec niej do alimentacji, co oznacza, że Skarżąca zobowiązana jest w pierwszej kolejności do podjęcia czynności mających na celu zorganizowanie opieki nad matką przy wykorzystaniu możliwości czy to finansowych czy też faktycznych (sprawowanie opieki) swojego rodzeństwa. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a świadczoną opieką winna uwzględniać możliwości świadczenia opieki również przez inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 listopada 2022 r., I OSK 85/22 oraz 13 lutego 2024 r. I OSK 127/23 i organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznanie albo odmowę przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych, jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach, oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jak i pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną, co wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiłoby podjęcie zatrudnienia. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia Skarżącej podjęcie zatrudnienia, przyjął jednak, że odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką z uwagi na zaniechanie rozważenia przez Skarżącą innego scenariusza opieki z uwzględnieniem rodzeństwa również zobowiązanego do alimentacji. Oznacza to, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię akceptując stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi możliwość partycypowania innych osób w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną osobą. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny. Skoro Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę, to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.