I OSK 1314/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Prucnal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/16 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/16 oddalił skargę P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być wszczęte, z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/14, który zdaniem Sądu zapadł w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej objętej wnioskiem skarżącego – w sytuacji, gdy uległ zmianie stan faktyczny sprawy, gdyż obecnie brak jest zgody właściciela działki nr [...] na wytyczenie drogi dojazdowej, która miałaby zapewnić obsługę komunikacyjną działce nr [...], co związane jest z zamiarem posadowienia na nieruchomości budynku gospodarczo-magazynowego, a ponadto uprawomocniła się decyzja o warunkach zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki jego uchylenia z powodu braku przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i przyjęcie a priori, ze w przedmiotowej sprawie postępowanie nie może być wszczęte ze względu na tożsamość stanu faktycznego i prawnego – w sytuacji, gdy skarżący podnosił nowe okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do weryfikacji wskazanych przez niego twierdzeń; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo jego wadliwości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż P. K. we wniosku z [...] października 2015 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości L. Zastępca Dyrektora Oddziału w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 61a i art. 61 § 1 K.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawca składał wcześniej tożsamy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w L. Sprawa została rozstrzygnięta decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z [...] maja 2014 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/14 oddalił skargę P. K. na tę decyzję. Tym samym decyzja z [...] maja 2014 r. nr [...] stała się prawomocna. Organ uznał, że ponowne żądanie strony o wszczęcie postępowania nie mogło być skuteczne, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja, wydana w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2015 r. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i podzielił stanowisko organów administracyjnych, że skoro nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, to dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] maja 2014 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Tym samym argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości L. są bezpodstawne. Na etapie stosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 61, art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 , art., 7 i art. 8 K.p.a., zmierzają do obalenia stanowiska Sądu I instancji i wykazania, że w sprawie uległ jednak zmianie stan faktyczny, co powoduje, że wniosek skarżącego z [...] października 2015 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w L. nie dotyczy sprawy załatwionej decyzją z [...] maja 2014 r. rozstrzygającą sprawę lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w L., co z kolei oznacza, że Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował zastosowanie przez organ administracyjny art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie organ administracyjny zastosował art. 61a § 1 K.p.a. z tego powodu, że w sprawie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości L. toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku P. K. zakończone ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, tj. decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...]. Ocena okoliczności sprawy jest zasadna i prawidłowo uwzględnia to, że od czasu wydania powołanej decyzji nie uległ zmianie stan prawny - nie nowelizowano przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani odpowiednich przepisów technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie uległ również zmianie stan faktyczny. Tak jak Sąd I instancji wskazał, w decyzji z [...] maja 2014 r., jako jedną z przyczyn decyzji odmownej co do lokalizacji zjazdu, wskazano możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki skarżącego, poprzez ustanowienie służebności na działce nr [...]. Podnoszony we wniosku z [...] października 2015 r. argument mający świadczyć o zmianie okoliczności faktycznych, a dotyczący braku zgody właściciela działki nr [...] na wytyczenie drogi dojazdowej, która mogłaby zapewnić obsługę komunikacyjną działce nr [...] (w trybie umownym), nie wyklucza faktu, że ustanowienie służebności drogowej może nastąpić w trybie sądowym. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w przypadku braku zgody właściciela działki, która miałaby być obciążona taką służebnością, właściciel działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej może wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o jakiej mowa w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Nie został więc wykazany prawny brak (w postępowaniu sądowym) możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], a okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek wydania decyzji odmownej. Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. Odmienna ocena Sądu dowodów mających potwierdzać brak możliwości umownego ustanowienia służebności, tj. oświadczenia współwłaścicieli działki sąsiadującej nr [...] o odmowie ustanowienia służebności, decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2015 r. dotyczącej budowy budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr [...], oraz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę magazynu gospodarczego z [...] marca 2016 r., nie oznacza, że Sąd naruszył zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji nie został zatem skutecznie podważony. Oznacza to, że skoro nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, a w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] maja 2014 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny i prawomocny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne i prawidłowa jest ocena Sądu Wojewódzkiego o konieczności stosowania przez organ administracyjny art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 w związku z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.