I OSK 1313/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] i [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1139/24 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.54.2024.PG w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1139/24 oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 września 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej, [...] i [...] zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że domagają się wstrzymania jej wykonania z uwagi na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na nieruchomości znajdują się pompy zaopatrujące nieruchomość w ciepło. Ponadto, na nieruchomości skarżący prowadzą działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu Sali weselnej. Działalność ta wymaga bieżącego zaopatrzenia w ciepło i wodę. Ewentualne wykonanie decyzji w chwili obecnej narazi skarżących na niepowetowane szkody finansowe. Wstrzymanie wykonania decyzji zapewni skarżącym możliwość kontynuowania działalności gospodarczej celem generowania przychodów i zysków, co umożliwi im utrzymanie siebie i nie doprowadzi do sytuacji, w której zostaną bez środków bez życia. Ewentualne rozpoczęcie prac spowoduje nieodwracalne skutki w postaci naruszenia własności nieruchomości, w szczególności tej części gdzie zostały poprowadzone pompy ciepła. Wykonanie decyzji spowoduje, że skarżącym wyrządzona zostanie znaczna szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez ewentualne późniejsze wypłacenie odszkodowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nadto, wskazania wymaga, że Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji Starosty z dnia 31 maja 2022 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, więc ma miejsce sytuacja w której ten sam organ najpierw wstrzymał wykonanie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n, a następie nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego należy jednakże mieć na uwadze, iż decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), znajdującego się w Dziale III tejże ustawy. Stosownie do art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki w postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania wydanym w dniu 13 grudnia 2024 r. w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja - wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. - wyłączona jest spod dyspozycji art. 9 kpa, a więc nie podlega automatyzmowi wstrzymania jego wykonania. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że odstępstwa przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni uzasadnione, gdyż decyzje w tego rodzaju sprawach wydawane są pod presją okoliczności, wymagających uniknięcia zbędnej zwłoki. Wstrzymanie ich wykonania nastąpić zaś może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia stosownego wniosku do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (vide np.: postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15). Z art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika natomiast, że w przypadkach określonych w art. 108 kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Biorąc powyższe pod uwagę, przypomnieć należy, że decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 29 lutego 2024 r. udzielono inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości stanowiącej własność skarżących, celem przeprowadzenia na ww. działce sieci gazowej średniego ciśnienia dn 90PE, o długości 52,85 m. Jak wynika z akt sprawy, na działce tej zrealizowane ma zostać "przedsięwzięcie stanowiące rozbudowę sieci dystrybucji gazu ziemnego we wsi Sierakowice (przyłączenie zakładów mięsnych oraz zespołu budynków mieszkalnych w rejonie ulicy [...]), a ponadto - umożliwi przyłączenie kolejnych nieruchomości w przyszłości oraz zapewni większe bezpieczeństwo dostaw odbiorców...". Powyższa okoliczność ma pierwszorzędne znaczenie przy ocenie wniosku o wstrzymanie wykonania. W sprawach o charakterze inwestycji celu publicznego, jak analizowana, w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. koniecznym jest bowiem wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc interesu indywidualnego i szerszego, zbiorowego, społecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, a w szczególności tzw. inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie, przedstawione w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w wyniku realizacji zaskarżonej decyzji, zaistnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Podnoszone, ponownie zresztą w ponowionym przez wnioskodawców wniosku okoliczności dotyczące spowodowania niedookreślonej "niepowetowanej szkody finansowej", czy "nieodwracalne w skutkach naruszenie własności nieruchomości, a w szczególności tej części gdzie zostały przeprowadzone pompy ciepła" - pozostają jedynie nieprecyzyjnymi stwierdzeniami. Autor wniosku w żaden sposób nie sprecyzował w jaki sposób inwestor miałby nieodwracalnie naruszyć prawo własności nieruchomości w odniesieniu do pomp ciepła - czy, jego zdaniem, zostałyby one zniszczone - co świadczyłoby o nieodwracalności postulowanego naruszenia, czy też np. zarzut przeciwko odmowie wstrzymania aktu Starosta dotyczy ich ewentualnego czasowego wyłączenia z użytkowania i pozbawienia skarżących możliwości kontunuowania działalności gospodarczej. Sam fakt umiejscowienia na działce nr [...] ww. pomp zaopatrujących nieruchomość w ciepło i wodę, nie oznacza, że przeprowadzenie inwestycji spowoduje niepowetowaną szkodę finansową, czy nieodwracalny skutek w postaci zniszczenia tych urządzeń. Skarżący w rzeczywistości w żadnym stopniu nie wykazali, że będą zmuszeni do zawieszenia, czy też zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sali weselnej, funkcjonującej na objętej decyzją Starosty nieruchomości. Zauważenia przy tym wymaga - na co również już wcześniej słusznie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki - że działka nr [...] to obszar wielkości 1,5575 ha, tymczasem inwestycja w rzeczywistości obejmie jedynie jej niewielką część - z decyzji Starosty wynika zezwolenie na przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 52,85 m2. Przy czym wnioskodawcy nie wskazują, że cały obszar nieruchomości zajęty jest infrastrukturę doprowadzającą do budynku wodę i ciepło i brak jest możliwości przeprowadzenia inwestycji bez jej uszkodzenia, czy konieczności czasowego odłączenia. Pełnomocnik skarżących wskazał wyłącznie, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do "nieodwracalnego w skutkach naruszenia własności nieruchomości" oraz "niepowetowanych szkód finansowych po stronie skarżących, gdy tymczasem żadne z ww. zagrożeń w sprawie realnie nie istnieje, a na pewno nie zostało przez skarżących uprawdopodobnione. Zasadnicze znaczenie ma bowiem charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na mocy art. 124 ust. 1a u.g.n., traktować należy jako źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ono niejako pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia. Nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma zaś takie znaczenie, że stanowi podstawę tego uprawnienia od chwili wydania aktu, bez konieczności oczekiwania na upływ terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. pozwala na rozpoczęcie procedury inicjującej przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np.: wystąpienie o wydanie pozwolenie na budowę), jednak wyłącznie w zakresie określonym decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (pomimo braku ostateczności tego aktu). Akt Starosty objęty wnioskiem nie uprawnia zatem inwestora do natychmiastowego rozpoczęcia robót budowlanych, mimo że może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji wykonanie decyzji organu I instancji nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, ani wywołać trudnych do odwrócenia skutków prawnych i faktycznych. Wykonanie tego aktu nie będzie również - wbrew argumentacji autora wniosku zawartego w skardze kasacyjnej - przyczyną nieodwracalnych strat finansowych po stronie skarżących. Instytucja ochrony tymczasowej nie może bowiem prowadzić do zatrzymania, czy opóźnień biegu postępowań w innych sprawach, nie może również skutkować przewlekłością w wydawaniu w nich rozstrzygnięć merytorycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zapominać, że ustawa u.g.n. przewiduje obciążenie inwestora obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącym przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zdanie drugie u.g.n.). Podkreślić jednocześnie należy, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.