I OSK 1313/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1025/21 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-139/2020/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-139/ 2020/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty (k. 41, 48-53 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł J.K. (dalej skarżący, skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. A.W., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1025/21, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa rekompensacyjna lub urpr) polegającą na błędnym uznaniu, że J.K. nie spełnia wymogów umożliwiających uzyskanie potwierdzenia prawa do rekompensaty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęcie, że wymogiem wynikającym z tych przepisów jest konieczność udowodnienia prawa własności nieruchomości określonej we wniosku o rekompensatę, w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie wymagają, by wnioskodawca miał obowiązek wykazania takowego tytułu prawnego; II. 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa), przez brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania co do spełnienia przesłanek ustalenia prawa do rekompensaty, a także błędne przyjęcie że kwestionariusz dotyczący rejestracji szkód wojennych nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 57-60 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister), reprezentowany przez r. pr. K.W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od J.K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych (k. 69-70 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Na rozprawie dnia 6 czerwca 2025 r. w imieniu skarżącego kasacyjnie nikt się nie stawił, mimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Pełnomocnik Ministra wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że odmowa uznania prawa do rekompensaty nie zamyka skarżącemu drogi do potwierdzenia tego prawa – w przypadku odnalezienia nowych dokumentów, może wnieść o wznowienie postepowania (k. 80-81v akt sądowych). Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097). Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym punkcie przepisów - jednocześnie opuścił to miejsce z przyczyn określonych w art. 1 ustawy i nie mógł z tych samych powodów do niego wrócić; 2. posiada obywatelstwo polskie (art. 2 urpr). Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 urpr (przy czym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 urpr winien być w istocie podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 2 ppsa). Prawo do rekompensaty odnosi się jedynie do mienia nieruchomego, do którego właścicielowi nieruchomości w okresie II wojny (choćby przez jakiś okres) przysługiwało prawo własności. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo do rekompensaty nie było uzależnione od żadnej daty, w której to prawo własności nieruchomości ówczesnemu właścicielowi przysługiwało. Ustawa w żaden sposób nie nakazuje, by to właściciel nieruchomości z dnia 1 IX 1939 r. miał opuścić byłe tereny Polski w związku z wojną lub by opuszczenie tych terenów miało być udziałem "pierwszego" (z daty 1 IX 1939 r.) z właścicieli nieruchomości. Ustawa nie wymaga także, by tytuł własności do nieruchomości przysługiwał osobie opuszczającej Kresy Wschodnie dokładnie w dniu rozpoczęcia repatriacji lub też opuszczenia byłych terenów II Rzeczypospolitej Polski. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 - jeżeli posiadają obywatelstwo polskie (art. 3 ust. 2 urpr). By spełnić wymogi prawa do rekompensaty, istotne jest jedynie to, by osoba, która miała tytuł właścicielski do nieruchomości i ją pozostawiła na Kresach Wschodnich, posiadała obywatelstwo polskie w dniu 1 IX 1939 r. (i jest to jedyny parametr określony ścisłą datą) oraz mieszkała na utraconych terenach II RP i opuściła je w związku z wojną lub z tej przyczyny nie mogła na nie powrócić (J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, Wyd. JAK 2020; s. 183-184, uw. 1-3 do art. 2 urpr). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ustawodawca wymaga, by wnioskujący o potwierdzenie prawa do rekompensaty był w okresie II wojny światowej właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości ("Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości [...]" - verba legis, art. 2 in princ. urpr - uw. NSA), wskazanej we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wymaga to jednak wykazania w trybie przewidzianym ustawą rekompensacyjną, przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, że poprzedniczce prawnej skarżącego przysługiwał tytuł prawny do wskazanej we wniosku nieruchomości, świadczący, że M.P. - babka skarżącego - była w okresie II wojny światowej właścicielką (współwłaścicielką) owej nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zarówno uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90, dalej uchwała I OPS 11/13), jak i wyroku NSA z 7.3.2012 r. I OSK 662/11 (dalej wyrok I OSK 662/11, cbosa), nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli, niż przyjęty w zaskarżonym wyroku. Zarówno Skład 7 Sędziów NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13, jak i Skład orzekający wyrokiem I OSK 662/11 wskazały, że ustawa rekompensacyjna nie zawiera warunku, by przedmiotem rekompensaty miały być nieruchomości "stanowiące ich własność w chwili ich pozostawienia". Ani w chwale I OPS 11/13, ani w wyroku I OSK 662/11, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się za wykładnią, która prowadziłaby do wniosku, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania, że jego poprzednik prawny był właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do końca II wojny światowej lub choćby w części tego okresu. Przeciwnie, w uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13 Naczelny Sąd Administracyjny, przywołał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego: "Kwestia pozorności prawa była zresztą poruszana również w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których, nawiązując do wspomnianej wyżej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), Trybunał przestrzegał przed wprowadzaniem beneficjentów prawa w błąd poprzez kreowanie swoistego nundum ius (vide: wyrok TK z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt SK 14/05). W sytuacji bowiem, gdy - jak wyżej to zostało przedstawione - część Zabużan, bez własnej winy, z powodu działań władzy radzieckiej, nie mogła wylegitymować się - w dacie repatriacji - posiadanym poprzednio tytułem własności do pozostawianego mienia, twierdzenie, że rekompensata zabużańska osobom takim nie przysługuje, jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zasady te wymagają bowiem by uprawnienie przysługujące jednostce było przyznawane na jednakowych, zobiektywizowanych i opartych na z góry ustalonych kryteriach. O powstaniu uprawnienia nie może natomiast przesądzać przypadek, powodując zróżnicowanie danej grupy obywateli w sposób całkowicie nieuzasadniony" (uzasadnienie uchwały I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, s. 73/74). Zatem wykazanie poprzedniego tytułu własności nieruchomości (nawet utraconego na skutek naruszającego zasady prawa międzynarodowego działania władz radzieckich), jest koniczne, by spełniony był warunek z art. 2 in princ. urpr (czego w kontrolowanej sprawie nie wykazano). W kontrolowanej sprawie ani wnioskodawczyni (matka skarżącego M.K.), ani skarżący (syn wnioskodawczyni i wnuk H.P.; k. 1, 56-54 akt Wojewody), tytułu własności owej nieruchomości nawet w części tego okresu nie wykazali. Zatem skarżący nie wykazał przesłanki pozytywnej z art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej, co czyni ów zarzut niezasadnym. Zarzut naruszenia art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy rekompensacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 urpr przez ich błędną wykładnię, bowiem organ nie negował uprawnień skarżącego od strony podmiotowej (skarżący jest spadkobiercą osoby, która repatriowała się na obecne tereny Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 3 ust. 2 urpr). Skarżący jako spadkobierca wnioskodawczyni, spełnia przesłanki ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, przeto nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 urpr. Przyczyną odmowy było uznanie przez organy obu instancji, że w sprawie nie wykazano, by babka skarżącego legitymowała się w okresie począwszy od 1 września 1939 r. aż do zakończenia II wojny światowej na jakimkolwiek etapie tytułem własności nieruchomości wskazywanej we wniosku nieruchomości. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 2 in princ. urpr. Zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 urpr oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) nie zasługiwały na uznanie. Sąd I instancji trafnie aprobował stanowisko organów obu instancji, że potwierdzony za zgodność z dokumentem "Kwestionariusz (dla wsi) dotyczący rejestracji szkód wojennych" (dalej Kwestionariusz), podpisany przez H.P. dnia 24 września 1945 r. (k. 51-48 akt Wojewody), nie mógł być dokumentem, na podstawie którego można było ustalić, że w okresie od 1 września 1939 r. do przyjazdu na ziemie w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej owo gospodarstwo rolne stanowiło własność lub współwłasność H.P. Sam kwestionariusz nie wskazuje tytułu prawnego do nieruchomości. Wniosek M.K. - dwudziestoletniej w 1945 r. córki H.P. - wskazuje, że prócz budynku [mieszkalnego], zabudowań gospodarczych było 0,29 ha ziemi ornej (k. 1, 51, 50 akt Wojewody), różni się zasadniczo od pisma pełnomocnika skarżącego z 31 maja 2019 r., w którym wskazano "Nieruchomość składała się z 29,5 ha gruntów ornych i 14,5 ha sadów i ogrodów" (k. 56-56v akt Wojewody). Brak informacji o osobie wypełniającej Kwestionariusz - jednakże Kwestionariusz na k. 51 wypełniony jest starannym, wyrobionym pismem (zawiera imię i nazwisko "P.H." – zasadniczo różniące się od niewyrobionego podpisu H.P. (k. 48 akt Wojewody). Nie wiadomo od kogo pochodzą skreślenia i poprawki w Kwestionariuszu, lecz nie wpływa to na ocenę, że może on samoistnie stanowić dowód tytułu prawnego do nieruchomości. W bogatym dorobku orzeczniczym organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych dokonuje się ustaleń tytułu własności np. na podstawie wypisów z ksiąg hipotecznych; wypisów z katastru, odpisów aktów notarialnych, dokumentów bankowych i ubezpieczeniowych. W kontrolowanej sprawie takich dokumentów nie odnaleziono. Nie odnaleziono w szczególności umów, na podstawie których H.P. zajmowała przedmiotowe gospodarstwo rolne. W doktrynie trafnie wskazuje się, że na obszarze okupacji sowieckiej problem skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości tylko pozornie nie istnieje wobec trwałej utraty części ziem wschodnich przez Polskę w wyniku umowy jałtańskiej i braku notariuszy polskich na terenach poddanych okupacji sowieckiej po 17 września 1939 r. Mogą pojawić się sytuacje, w których niezbędne będzie zajęcie stanowiska w sprawie skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości zawartych bez formy notarialnej. Na terenie ziem wschodnich, które na skutek pojałtańskiego porządku międzynarodowego przestały wchodzić w skład państwa polskiego, mogą pojawić się, wprawdzie nieliczne, ale wcale przez to niewykluczone, wątpliwości związane z udowodnieniem (przy żądaniu ekwiwalentu za pozostawione mienie) własności tzw. mienia zabużańskiego, w przypadku rozporządzenia tym mieniem w okresie wojny przez ich właścicieli, co w owym czasie było zgodne z przepisami prawa polskiego, ale zakazane przez bezprawne - z punktu widzenia prawa międzynarodowego - rozciągnięcie na tereny okupowane ustawodawstwa b. Związku Radzieckiego. Wydaje się nie ulegać wątpliwości, że zawarte wówczas umowy o przeniesienie prawa własności nieruchomości bez zachowania formy aktu notarialnego należy traktować zgodnie z uchwałą Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 19.3.1949 r. C 935/48, OSN I/49/1 (dalej uchwała C 935/48; S. Rudnicki, Akt notarialny, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 23-24). W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 urpr oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. W przypadku odnalezienia istotnych dokumentów skarżący może w ustawowym terminie wnieść o wznowienie postępowania w sprawie. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od J.K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.