I OSK 1300/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości M. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 50/24, w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości M. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.GN.4001.1059.2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 50/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Syndyka masy upadłości M. S.A. z siedzibą w P., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.GN.4001.1059.2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Syndyk masy upadłości M. S.A. z siedzibą w P. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w związku z § 4 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 10 lutego 1998 r." poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania dokumentu, na podstawie którego można byłoby uznać prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, mimo że fakt zarządu nie był kwestionowany przez organ w toku wcześniejszych prawomocnie zakończonych postępowań sądowych, a przepisy prawa dopuszczają możliwość wykazania zarządu innymi środkami dowodowymi niż dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. oraz w sytuacji braku wykazania przez organ innego niż zarząd tytułu prawnego do gruntu. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 79a i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania administracyjnego, to jest w szczególności brak ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, czy w odniesieniu do przedmiotowych gruntów zostały wydane dokumenty stwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, mimo że organy administracji są zobowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zbadania jej we wszystkich aspektach, w tym podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz powinny prowadzić postępowanie w sposób bezstronny oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazano naruszenie art. 200 u.g.n. oraz § 4 i § 9 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., które to przepisy zawierają wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty, litery). Skarżący kasacyjnie zaniechał wskazania która jednostka redakcyjna przywołanych przepisów została przez Sąd I instancji pośrednio naruszona przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe jest o tyle istotne, ponieważ skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, który cechuje wysoki stopień sformalizowania. Z uwagi na wyżej wspomniany zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W tej części Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny wyręczać strony w prawidłowym skonstruowaniu zarzutu, natomiast z treści uzasadnienia rzeczonej skargi kasacyjnej wywnioskować należało, że intencją skarżącego kasacyjnie był zarzut obrazy § 4 ust. 1 przywołanego przepisu rozporządzenia. Poza tym treść podniesionych zarzutów dowodzi, że zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia tego, czy skarżący przedstawił w toku postępowania dokument, na podstawie którego można byłoby uznać prawo zarządu nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], co w rozumieniu art. 200 u.g.n. byłoby przesłanką do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez spółkę M. S.A. w upadłości z siedzibą w P. jako następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego: P. w P. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości i własności budynków. Z tego względu oba zarzuty zostały rozpoznane łącznie. Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W myśl § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. Skarżący jest niewątpliwie następcą prawnym P.1, które w 1976 r. zmieniło nazwę na P. w P. W 1992 r. na mocy aktu notarialnego przekształcono przedsiębiorstwo państwowe w jednoosobową spółkę akcyjna Skarbu Państwa o nazwie "P." Spółka Akcyjna w P. W dniu 18 grudnia 2002 r. spółka zmieniła nazwę na M. S.A. Skarżący jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a wobec tego należy do kategorii "państwowych osób prawnych" wskazanej w art. 200 ust. 1 u.g.n. Syndyk masy upadłości M. S.A. z siedzibą w P. w swoim wniosku z dnia 19 lipca 2021 r. w liście załączników nie wskazał jakiegokolwiek dokumentu spośród wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego nie wykazał w sposób formalny, że przedsiębiorstwu państwowemu o nazwie: P. w P. przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu lub prawo użytkowania ustanowione przed 1 sierpnia 1985 r. Syndyk we wniosku z dnia 19 lipca 2021 r. (str. 6-10) w istocie przyznał, że nie posiada wymaganych dowodów, ale domaga się uznania, że P. w P. posiadało prawo zarządu przedmiotowymi gruntami, na podstawie dwóch dokumentów urzędowych: 1) uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 2 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt I. Skarżący nie przedstawił jednak żadnego dokumentu z katalogu zamieszczonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Poszukiwania prowadzone we własnym zakresie przez Prezydenta Miasta Poznania (organ I instancji) również nie przyniosły rezultatu. Ponadto ustalono, iż Skarb Państwa został wpisany jako właściciel nieruchomości w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości przed wpisem do Rejestru Przedsiębiorstw poprzedników prawnych przedsiębiorstwa państwowego; P. w P. obecnie spółka M. SA. w upadłości z siedzibą w P. Dołączone do akt sprawy organu I instancji fotokopie ksiąg wieczystych, dokumentów z ewidencji gruntów, dokumentów wieczystoksięgowych i innych dokumentów o charakterze geodezyjnym lub inwentaryzacyjnym, nie zawierają jakiejkolwiek wzmianki na temat prawa zarządu lub prawa użytkowania, które miałoby przysługiwać P. w P. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z art. 200 ust. 1 u.g.n. spoczywał również na stronie, która uruchomiła postępowanie w tej sprawie. Podmiot ten jest bowiem nie tylko najbardziej zainteresowany pozytywnym wynikiem rozpoznawanej sprawy, ale także – jak słusznie wywiodły orzekające w sprawie organy - jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego, powinien mieć najszerszą wiedzę o nieruchomościach będących we władaniu P. w P. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym powinien posiadać realną możliwość wykazania, że przedmiotowy grunt pozostawał we wspomnianej dacie w zarządzie jego poprzednika prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd formułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym z przepisów K.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność poszukiwać dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedkłada. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, CBOSA). Z powyższych powodów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.