I OSK 1300/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 436/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.168.2021.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 436/22 oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 25 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.168.2021.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak rozpatrzenia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w [...] z 24 kwietnia 1956 r. oraz postanowienia Prezydium WRN w [...] z 1 lutego 1964 r. z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu zależy od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a także że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie nieważnej czynności prawnej. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jak wynika z treści księgi wieczystej, nie wszystkie lokale w budynku posadowionym na działce będącej przedmiotem postępowania zostały wyodrębnione i wpisane w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Zatem, w sprawie nie może mieć zastosowania art. 229 u.g.n. Przepis ten wymaga, aby zarówno ustanowienie, jak i ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to jest przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro przepis art. 229 u.g.n. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., to powinien być interpretowany ściśle. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że podtrzymują zarzuty dotyczące braku rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania. Niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia, albo w formie odwołania od decyzji. Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw (tak WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 101/19). Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, stwierdzenie nieważności umowy, na mocy której nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, wyłącza zastosowanie art. 229 u.g.n. w sprawie, w której zawarto umowę dotkniętą nieważnością. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżących. Otóż A. A., B. B., C. C., D. D., G. G., E. E. i F. F. we wniosku z 21 kwietnia 2020 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych we wniosku. W ocenie wnioskodawców, grunty objęte wnioskiem nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych. Prezydent Miasta [...] wydzielił do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek. W niniejszym postępowaniu, decyzją z 16 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 229 u.g.n., odmówił zwrotu 425/1050 udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w zakresie obecnej działki nr [1] o powierzchni 1 271 m2, obręb [...] [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [2], stanowiącej własność osób fizycznych. Organ ustalił, że parcela nr [3], będąca przedmiotem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 24 kwietnia 1956 r., uległa podziałowi na działki nr [4] i [5], zaś działka nr [4] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła numer na [1]. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 25 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.168.2021.IK utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że sam fakt, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej), nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n. czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n., nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. wniesioną na decyzję Wojewody Pomorskiego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest możliwe, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z art. 229 tej ustawy. Zatem, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy łącznie zachodzą trzy warunki: 1) wywłaszczona nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n. Wobec tego wykluczony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [1], bowiem przed 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzono tą nieruchomością w ten sposób, że oddano ją w użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim brak zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego. Wobec tego stwierdzić należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku nie został skutecznie zakwestionowany, a w konsekwencji stanowi on podstawę oceny zasadności stanowiska tego Sądu, który uznał za zgodną z prawem kontrolowaną decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości . Jak przyjął więc Sąd I instancji odnośnie do okoliczności stanu faktycznego, decyzją z 24 kwietnia 1956 r. Prezydium WRN w [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - [...] w [...] części parceli nr [7] o powierzchni 3 851 m2 i części parceli nr [8] o powierzchni 282 m2, objętych księgą wieczystą nr [7]. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z 1 lutego 1964 r. przez zmianę oznaczeń parceli nr [7] i [8] (objętych wywłaszczeniem) oraz zmianę powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, w ten sposób, że sprostowano oznaczenie parceli na nr [3] o powierzchni 4 108 m2 oraz nr [10] o powierzchni 207 m2. Z wniosku o wywłaszczenie [...] w G. z 19 lutego 1955 r. wynikało, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły tereny inwestycyjne przeznaczone pod budowę osiedla [A] w X. Parcela nr [3] uległa podziałowi na działki nr [4] i nr [5]. Następnie, działka nr [4] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła numer na [1], to jest działkę objętą niniejszym postępowaniem (pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z 20 lipca 2020 r.). Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z 30 października 1964 r. działkę nr [3] odłączono z księgi wieczystej nr [7] i przeniesiono ją do księgi wieczystej nr [9]. Pismem z 31 stycznia 1975 r. Urząd Miejski w [...] wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego w [...] z wnioskiem o odłączenie z księgi wieczystej nr [9] parceli nr [4], km [...] o powierzchni 1 271 m2 i założenie dla niej oddzielnej księgi wieczystej. Jako powód złożenia wniosku podano planowaną sprzedaż lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na tej nieruchomością. Dalej, Sąd I instancji wskazał, że z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika, że 5 grudnia 1975 r. z księgi wieczystej nr [2] wydzielono lokal nr [...], położony przy ul. [...] nr [11] o powierzchni 39,34 m2 i założono dla niego nową księgę wieczystą nr [12]. Jednocześnie, ustanowiono dla wyodrębnionego lokalu prawo użytkowania wieczystego w [...] części terenu znajdującego się pod budynkiem, z terminem obowiązywania do 27 marca 2074 r. Przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [2] w dniu 5 grudnia 1975 r. Decyzją z 18 marca 1991 r. Wojewoda [...] potwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta [...] prawa własności m.in. do działki nr [4], zapisanej w księdze wieczystej nr [2]. Sąd przyjął kolejno, że z danych zawartych w księdze wieczystej nr [2] organ I instancji wynika, że najpierw Skarb Państwa, a później Gmina Miasta [...], sukcesywnie wyodrębniały kolejne lokale znajdujące się w budynku położonym na działce nr [4] oraz ustanawiały prawo użytkowania wieczystego dla wyodrębnionych lokali w udziale właściwym do ich powierzchni w stosunku do powierzchni całkowitej nieruchomości. Do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest do 1 stycznia 1998 r., wyodrębniono 77 lokali z ustanowionym dla nich prawem użytkowania wieczystego, które to prawo było ujawnione w księdze wieczystej. Na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040), na podstawie zaświadczeń wydawanych w trybie art. 4 ust. 1 tej ustawy, przekształcono poszczególne udziały w prawie użytkowania wieczystego dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych w prawo własności. Z księgi wieczystej nr [2] wynika, że dla wszystkich wyodrębnionych lokali mieszkalnych udziały w prawie użytkowania wieczystego w nieruchomości wspólnej zostały przekształcone w udziały w prawie własności. W opinii Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego dla pierwszego wyodrębnionego mieszkania w budynku wielorodzinnym, znajdującym się na działce nr [4], zostało wpisane w księdze wieczystej nr [2] w dniu 5 grudnia 1975 r. Z kolei, z działu II księgi wieczystej nr [2] wynika, że prawo użytkowania wieczystego, a następnie prawo własności, na przedmiotowej działce trwa nieprzerwanie. W związku z tym, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości istniało również w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymi ustaleniami jest związany Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego eksponowane zarzuty kasacyjne mógł oceniać tylko w tym kontekście. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wskazuje analiza ostatniego z zacytowanych przepisów, jest on wyjątkiem od zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wystąpienie sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. powoduje, że organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2643/18, czy z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2458/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarte w art. 229 u.g.n. wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi zatem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2569/20). Niezależnie od przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i odnosząc się do twierdzenia skarżących kasacyjnie zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie wszystkie lokale w budynku posadowionym na działce będącej przedmiotem postępowania zostały wyodrębnione i wpisane w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., należy wskazać na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego.". Oznacza to, że roszczenie skarżących, nawet w sytuacji, gdy prawo własności albo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Słusznie zatem organy administracyjne i Sąd I instancji uznały, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć przepisu art. 229 u.g.n. przyjmując, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie nieważnej czynności prawnej. Z niespornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że wszczęta z wniosku skarżących sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w [...] z 24 kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz postanowienia tego organu z 1 lutego 1964 r jest w toku i nie została prawomocnie zakończona. Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym i jak wynika z informacji znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 sierpnia 2019 r. nr DO-4-6613-473-AD/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia i postanowienia została wprawdzie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2043/19, jednak wyrok ten na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie stał się prawomocny. Oznacza to, że orzeczenie o wywłaszczeniu pozostaje w obrocie prawnym i nie można przyjąć, że nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie nieważnej czynności prawnej. Powyższy sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. wskazuje, że autor skargi kasacyjnej odnosi go do hipotetycznych okoliczności sprawy, natomiast ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy W konsekwencji tak sformułowany zarzut nie mógł być skuteczny. Nie mają racji skarżący kasacyjnie również zarzucając naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w zawiązku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak rozpatrzenia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w [...] z 24 kwietnia 1956 r. oraz postanowienia Prezydium WRN w [...] z 1 lutego 1964 r. z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu zależy od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności; W kwestii tej należy w zupełności podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było celowe zawieszenie postępowania, gdyż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń, na które powołuje się strona skarżąca, nie stanowi kwestii prejudycjalnej, która powinna być rozstrzygnięta przed rozstrzygnięciem sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne zatem to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r. sygn. akt III SA 1041/92, wszystkie orzeczenia przywołane w wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podobnie utrzymuje W. Jakimowicz, w publikacji "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym", "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.), wskazując, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne przy tym jest, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest także, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki (dla załatwienia sprawy), ale powstanie takiego zagadnienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe uprawnia do konkluzji, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. okoliczność, że postępowanie dotyczące legalności orzeczeń wywłaszczeniowych pozostaje w toku, nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Za zgodne z prawem należało także uznać stanowisko Sądu I instancji o braku istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) uchybienia Wojewody Pomorskiego polegającego na nierozpoznaniu wniosku skarżących o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w [...] z 24 kwietnia 1956 r. oraz postanowienia tego organu z 1 lutego 1964 r. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skoro podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, dotyczące wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 229 tej ustawy, to powyższe uchybienie nie mogło samodzielnie przesądzać o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przyznał przy tym, że istotnie, organ nie odniósł się do tego wniosku ani w uzasadnieniu decyzji, ani w odrębnym postanowieniu, uchybiając w ten sposób przepisom postępowania. Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji w kwestii braku potrzeby zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, co znalazło swój wyraz w postanowieniu z 7 listopada 2022 r. oddalającym wniosek skarżących w tym zakresie. Słusznie Sąd I instancji wyjaśnił, że dla wojewódzkiego sądu administracyjnego kwestią wstępną będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. W przedmiotowej sprawie nie było celowe zawieszenie postępowania, gdyż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń, na które powołują się skarżący, nie stanowi kwestii prejudycjalnej, która powinna być rozstrzygnięta przed rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Zauważenia wymaga, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tych orzeczeń będzie oznaczało, że do wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu działki nie doszło. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych należało będzie bowiem traktować jako niebyłe od dnia ich wydania. Takie ukształtowanie stanu faktycznego i prawnego spowoduje, że w nie będą miały zastosowania przepisy art. 137 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami (odnoszące się do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele wywłaszczenia), bo regulują one odmienne sytuacje - takie, w których prawidłowa i obowiązująca decyzja o wywłaszczeniu doprowadziła do odebrania (lub ograniczenia) prawa własności nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele określone decyzją o jej wywłaszczeniu. Dodać jeszcze trzeba, że powołany przez autora skargi kasacyjnej i dowolnie zacytowany wyrok Sądu Najwyższego z 15 lutego 2002 r. sygn. akt III CKN 543/00 (publ. LEX nr 54361) nie był miarodajny dla okoliczności stanu niniejszej sprawy. Wyrok ten dotyczy nieważności umowy oddania gruntu w wieczyste użytkowanie oraz nieodpłatnego przeniesienia własności budynków w kontekście ustawowego zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem oceny zagadnienia użycia nieruchomości w rozumieniu art. 47 ust. 4 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.). Nie dotyczy natomiast w ogóle kwestii sposobu rozumienia zagadnienia wstępnego w sprawie o zwrot nieruchomości. Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.