I OSK 13/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 501/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 501/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. przyznał J. P. zasiłek celowy w wysokości 687 zł z przeznaczeniem na zakup: dwóch swetrów wełnianych – 180 zł, dwóch bawełnianych bluzek – 100 zł, wełnianego szalika – 50 zł, dwóch spódnic wełnianych – 160 zł, dwóch par rękawiczek skórzanych – 65 zł, dwóch par rajstop jesiennych i zimowych – 60 zł, dwóch koszul nocnych bawełnianych – 72 zł. Jednocześnie odstąpiono w całości od żądania zwrotu zasiłku. Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, że J. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 1197,53 zł, przy czym po odliczeniu z emerytury kwoty egzekucji komorniczej pozostaje kwota 838,89 zł. Decyzją z dnia [...]września 2012 r. przyznano J. P. zasiłek okresowy, wobec czego dochód strony w październiku 2012 r. wyniósł 1656,53 zł. Wysokość pomocy została ustalona na podstawie rozeznania cen przez pracownika socjalnego w okolicznych sklepach, że brak jest uzasadnienia wskazującego na konieczność używania odzieży wyłącznie z wełny lub bawełny oraz szycia spódnic, Ośrodek nie jest zaś zobowiązany do zaspokajania realizacji potrzeb w sklepach o wysokich cenach. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), określających zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym art. 8, art. 2, art. 39 i art. 41 oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że spełnienie kryteriów do przyznania zasiłku celowego nie oznacza, iż po stronie wnioskodawcy istnieje roszczenie o przyznanie świadczeń w żądanej wysokości. Organ rozpoznając wniosek musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy osób będących w trudniej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaznaczyło, że zasiłki przyznawane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczą osób, które spełniają kryterium dochodowe i nie mają zastosowania w przypadku J. P. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego ustalonego powołaną ustawą. W myśl zaś art. 41 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że organ I instancji prawidłowo obliczył dochód J. P., który bezspornie przekracza kryterium dochodowe wskazane powołaną ustawą, nawet po odliczeniu kwoty egzekucji komorniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że w przypadku J. P. szczególna sytuacja nie występuje. Organ odwoławczy wskazał, że organ winien przyznać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 pkt 1 powołanej ustawy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542 zł), który nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie tymczasem organ pierwszej instancji przyznał zasiłek w wysokości 687 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaznaczyło, że na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy organ mógł przyznać także zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Przepis nie precyzuje w tym przypadku wysokości zasiłku, jednak nakłada warunek zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Przyznany zatem J. P. zasiłek w wysokości 687 zł z odstąpieniem w całości żądania zwrotu zasiłku nie odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. P. wnosząc o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wskazany dochód w wysokości 1656,53 zł przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 542 zł. W związku zaś z przekroczeniem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, brak było w niniejszej sprawie podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Zasadnie zatem organy administracji publicznej uznały, że wniosek skarżącej może podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Sąd zwrócił uwagę, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w trybie powołanego art. 41 jest znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Rolą organów pomocy społecznej jest zaś ustalenie, czy w danej sprawie występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o pomoc także wówczas, gdy dochód osoby lub rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treści powołanego przepisu wynika jednocześnie, że specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w pkt 1 stanowi pomoc o charakterze bezzwrotnym, jego wysokość w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej nie może zaś przekroczyć kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 542 zł. W myśl pkt 2 powyższego art. 41, wnioskodawcy przekraczającemu kryterium dochodowe, w szczególnych przypadkach, organ pomocy społecznej może również przyznać zasiłek celowy, zasiłek okresowy oraz pomoc rzeczową. Udzielenie tych świadczeń uwarunkowane jest jednak obowiązkiem zwrotu w części lub całości otrzymanej pomocy. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji przyznającą J. P., w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy w wysokości 687 zł z jednoczesnym odstąpieniem w całości od żądania zwrotu zasiłku i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że wysokość i charakter przyznanej przez organ pierwszej instancji pomocy nie odpowiada prawu. Art. 41 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość udzielenia osobie samotnie gospodarującej o dochodach przekraczających kryterium dochodowe pomocy o charakterze bezzwrotnym (specjalny zasiłek celowy) w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł (art. 41 pkt 1). Zasiłek celowy w wyższej wysokości może być ewentualnie przyznany pod warunkiem zwrotu części lub całości przyznanej pomocy (art. 41 pkt 2). Przyznanie zatem przez organ pierwszej instancji J. P. zasiłku celowego bezzwrotnego w wysokości 687 zł było niezgodne z prawem. Jak wskazano ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Tym samym decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie narusza prawa. Słusznie organ drugiej instancji uznał, że w sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie spełnienia przesłanek przyznania pomocy, jej formy i wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w postępowaniu przed organem administracji II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji II instancji naruszył przepis art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. – Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji "kasatoryjnej" podczas, gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki wskazane z art. 138 § 2 k.p.a., co doprowadziło również do naruszenia przez organ administracji II instancji art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji pogarszającej sytuację prawną podmiotu odwołującego się od decyzji organu administracji I instancji; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w postępowaniu przed organem administracji II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji II instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy w zakresie przyznania skarżącej zasiłku okresowego w wysokości 459 zł miesięcznie, co stanowi działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej; 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie w zakresie przyznania skarżącej zasiłku okresowego w wysokości 459 zł miesięcznie; 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w postępowaniu przed organem administracji II instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji II instancji dokonał błędnej wykładni art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż przepis ten zakłada przyznanie zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, w wysokości przekraczającej to kryterium dochodowe, wyłącznie z obowiązkiem zwrotu całości lub części, podczas gdy, przepis ten powinien być wykładany przy uwzględnieniu art. 96 ust. 1, 2 i 4 ustawy oraz §1 ust. 1–4 załącznika nr 2 do Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI1/843/2004 z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez m.st. Warszawę w zakresie zadań własnych gminy (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 253, poz. 6856 ze zm. – dalej "Uchwała"), tj. z uwzględnieniem zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 ustawy, będących w zakresie zadań własnych ustalonych w drodze uchwały rady gminy, które w przypadku Miasta Stołecznego Warszawy przewidują możliwość odstąpienia w całości od żądania zwrotu udzielonego zasiłku celowego na warunkach określonych w przedmiotowej Uchwale. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przepis ten zakłada przyznanie zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, w wysokości przekraczającej to kryterium dochodowe, wyłącznie z obowiązkiem zwrotu całości lub części, podczas gdy, przepis ten powinien być wykładany przy uwzględnieniu art. 96 ust. 1, 2 i 4 Ustawy oraz § 1 ust. 1–4. załącznika nr 2 do Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVII/843/2004 z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez m.st. Warszawę w zakresie zadań własnych gminy (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 253, poz. 6856 ze zm. – dalej "Uchwała"), tj. z uwzględnieniem zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 ustawy, będących w zakresie zadań własnych ustalonych w drodze uchwały rady gminy, które w przypadku Miasta Stołecznego Warszawy przewidują możliwość odstąpienia w całości od żądania zwrotu udzielonego zasiłku celowego na warunkach określonych w przedmiotowej Uchwale. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto poszczególne zarzuty przywołując m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 2 i 4 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 ust. 1 załącznika nr 2 do powołanej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. dot. m.in. zasad zwrotu świadczeń z pomocy społecznej w zakresie zadań własnych granicy. Wskazać należy, że przepisy ustawy przewidują zwrot części lub całości kwoty zasiłku celowego przyznanego osobie przekraczającej kryterium dochodowe, jeżeli wysokość tego zasiłku została przyznana w wysokości przekraczającej odpowiednie kryterium dochodowe. Jednakże ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu m.in. tych świadczeń. Taka też uchwała została podjęta przez Radę Miasta st. Warszawy, która w powołanym przepisie przewiduje w szczególnie uzasadnionych losowo lub rodzinnie sytuacjach, zwłaszcza gdy stanowiło by to nadmierne obciążenie lub też niweczyło skutki udzielonej pomocy możliwość odstąpienia od zwrotu przedmiotowego świadczenia. Do tej kwestii, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji, również organ odwoławczy ich nie rozważał. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oczywistym bowiem jest, że skorzystanie z możliwości odstąpienia od zwrotu przyznanego świadczenia, podlega każdorazowo wnikliwej ocenie pod kątem istnienia określonych przesłanek. Należy zwrócić uwagę, że przede wszystkim muszą już zaistnieć szczególne okoliczności aby w ogóle mógł być przyznany zasiłek celowy (art. 41 ustawy o pomocy społecznej), a nadto również szczególnie uzasadniona sytuacja aby odstąpić od jego zwrotu w części lub w całości. Obliguje to organy pomocy społecznej do wyjątkowo wnikliwej oceny sytuacji danego podopiecznego i przedstawienie jej w podjętej decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji bardzo ogólnikowo wskazał, że skarżąca znajduje się w szczególnej sytuacji bez jej precyzowania. W takim przypadku nie można uznać za zasadny zarzutu, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Prawidłowo Sąd przyjął, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Samo zaś uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na konieczność ustalenia i wskazania danych okoliczności przez organ I instancji, nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasady określonej w art. 139 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zbadania i wskazania przez organ I instancji występujących szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających przyznanie danego zasiłku celowego i odstąpienie od jego zwrotu, nie może już sam oceniać tych okoliczności. Mógłby tego dokonać gdyby rozstrzygał sprawę w ramach art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. i nie istniałaby potrzeba dokonania określonych ustaleń. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości co do przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Przede wszystkim zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie takiego dowodu następuje jedynie w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Bezsporne bowiem jest, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, natomiast kwestie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku celowego i odstąpienie od jego zwrotu, będzie zobligowany wyjaśnić organ I instancji. Z tych też powodów niezasadny jest również zarzut braku ustaleń w tym zakresie dokonanych przez organ, których nie dostrzegł Sąd I instancji. Wszystkie bowiem okoliczności będą musiały być ustalone i ocenione ponownie przez organ pomocy społecznej. Z tych wszystkich względów uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka, stosownie do kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny.