I OSK 1299/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 21/25 w sprawie ze skargi R.F. na bezczynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 21/25 oddalił skargę R.F. (dalej: skarżący) na bezczynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożonego w sprawie znak: GG-II.6821.2.7.2011. Skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie, art. 170 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a ponadto art. 134 § 1 zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 170 p.p.s.a. nie miał zastosowania w sprawie, gdyż w dniu wyrokowania przedmiotowe orzeczenie w sprawie II SAB/Ke 12/25 nie było prawomocne i nikt nie był nim związany. W przypadku prawidłowego przyjęcia, że art. 170 p.p.s.a. nie miał zastosowania w sprawie, Sąd I instancji oceniłby, czy zachowanie organu od 29 maja 2024 r., zapoczątkowane odmową wyznaczenia terminu załatwienia sprawy i niepodejmowaniem czynności zmierzających do wydania decyzji, wypełnia znamiona bezczynności istniejącej w dacie wniesienia skargi. Podniesiono także, że zamieszczona w uzasadnieniu podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie opierają się na zdarzeniach, które wystąpiły po wydaniu wyroku, zatem nie mogły leżeć u podstaw wyrokowania. Mankament uzasadnienia wyroku w postaci braku rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia mógł mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, sentencja wyroku zawiera bowiem dowolną treść nie odpowiadającą ani stanowi faktycznemu, ani stanowi prawnemu istniejącemu w dacie wyrokowania. Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że sąd nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, przyjmując założenie, że wobec prawomocności wyroku z 5 marca 2025 r. organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Rozpoznał tym samym sprawę poza jej granicami, które w aspekcie czasowym wyznacza z jednej strony chwila wniesienia skargi, a z drugiej data wyrokowania. Wbrew swoim twierdzeniom zamieszczonym w uzasadnieniu wyroku, wydając wyrok w dniu 16 kwietnia 2025 r. Sąd oparł się na zdarzeniach przyszłych i niepewnych a równocześnie pominął stan sprawy administracyjnej w dniu 28 lutego 2025 r., czyli w dacie wniesienia skargi oraz w dniu 16 kwietnia 2025 r., czyli w dacie wyrokowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 28 lutego 2025 r. do Sądu I instancji skargę na bezczynność Starosty Skarżyskiego w rozpoznaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożonego w sprawie znak: GG-II.6821.2.7.2011. Natomiast wcześniej, 12 listopada 2023 r. zainicjował postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pierwszy z wydanych na skutek tej skargi wyrok WSA w Kielcach z 29 lutego 2024 r., II SAB/Ke 120/23 oddalił skargę na przewlekłość. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 listopada 2024 r., I OSK 1530/24. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał wyrok z 5 marca 2025 r., II SAB/Ke 12/25, którym w pkt I. zobowiązano Starostę Skarżyskiego do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 10 marca 2011 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt II. stwierdzono, że Starosta Skarżyski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. przyznano skarżącemu od organu sumę pieniężną, a w pkt IV. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. Na skutek uzupełnienia tego wyroku, w pkt V. orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Skarga kasacyjna organu do pkt II i III wyroku oraz skarga kasacyjna skarżącego do pkt III i V wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2026 r., I OSK 1124/25. Oddalając zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2025 r. skargę na bezczynność organu, Sąd I instancji przyjął, że wyrok w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 12/25 jest prawomocny w pkt I i IV, wobec czego w tym zakresie, na mocy art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd orzekający w sprawie skargi na bezczynność, jest związany terminem wskazanym we wcześniejszym wyroku w sprawie skargi na przewlekłość postępowania, gdyż obie te skargi dotyczą tego samego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji uznał zatem, że na datę wyrokowania (tj. 16 kwietnia 2025 r.), nie upłynął jeszcze wskazany organowi w wyroku WSA w Kielcach z 5 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Ke 12/25 dotyczącym skargi na przewlekłość, termin do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 10 marca 2011 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd określił bowiem w pkt I. wyroku, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi w sprawie, co na datę wyrokowania nie nastąpiło. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 170 i art. 141 pkt 4 p.p.s.a., kwestionujące stanowisko, że pkt I. wyroku o sygn. akt II SAB/Ke 12/25 jest prawomocny, są uzasadnione. Akta sprawy potwierdzają stanowisko skarżącego, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji (16 kwietnia 2025 r.) wyrok w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości i wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, nie był prawomocny, skoro został doręczony stronie 31 marca 2025 r. i nie upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Tym samym, wadliwa jest teza Sądu I instancji o związaniu wyrokiem w tym zakresie. Okoliczności te nie uzasadniają jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zasadnie w skardze kasacyjnej skarżący stwierdził, że okolicznością prowadzącą do oddalenia skargi na bezczynność jest ustalenie nieistnienia stanu bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania. Stan taki ma miejsce w sprawie niniejszej. Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskały odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. W skardze kasacyjnej nie postanowiono zarzutów pod adresem okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji opisał składane przez skarżącego ponaglenia do organu wyższego stopnia. W szczególności odnotowano, że postanowieniem z 31 stycznia 2025 r., znak: SPN.I.7515.2.2025, wydanym na podstawie art. 37 k.p.a., Wojewoda Świętokrzyski uwzględnił ponaglenie złożone w sprawie przez skarżącego i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do 30 kwietnia 2025 r. Termin ten w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji (16 kwietnia 2025 r.) nie upłynął. Mimo wadliwego uzasadnienia, wyrok odpowiada zatem prawu. Sąd I instancji nie naruszył przy tym art. 133 § 1 p.p.s.a., uwzględniając stan wynikający z akt sprawy, nie miał też podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wyjaśnia, że wobec uprawomocnienia się wyroku w przedmiocie przewlekłości postępowania i wyznaczenia w nim przez sąd terminu do załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku utrzymującego się stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, stronom służy już wyłącznie jeden środek prawy do ich zwalczania, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku, uregulowana w art. 154 p.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalne dublowanie postępowań, których przedmiotem byłoby określenie organowi terminu do załatwienia sprawy administracyjnej, grożące ustaleniem konkurencyjnych terminów. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.