I OSK 1298/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 81/17 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego stypendium oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 lutego 2017 r., II SA/Ol 81/17, oddalił skargę B. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego stypendium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2016 poz. 645, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie należności, którą została obciążona skarżąca pomimo występowania przesłanek ustawowych. 2. prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w przyjęcie, że skarżąca nie wykazała uzasadnionej niemożliwości spłaty obciążającej ją należności, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia jej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie; nadto poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 7 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawy do jej uwzględnienia; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 80 k.p.a. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dopatruje się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała niemożliwości spłaty obciążającej ją należności. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że o niemożliwości spłaty przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia przesądzają jej dochody – wynagrodzenie w wysokości 850 zł i 400 zł alimentów na [...], którego skarżąca kasacyjnie wychowuje samotnie. Sąd I instancji zaakceptował natomiast stanowisko organu i uznał za udokumentowane twierdzenie, że pomimo takich dochodów skarżąca kasacyjnie jest w stanie spłacać zadłużenie z tytułu prywatnych zobowiązań, aktualnie w kwocie 200 zł miesięcznie. Zdaniem Sądu I instancji fakt cyklicznej spłaty zobowiązań prywatnych świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie jest w stanie (przynajmniej częściowo) spłacać swoje zobowiązania publiczne. Nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania odmowy umorzenia należności publicznych, a tym samym przyjęcia prymatu zobowiązań prywatnych skarżącej kasacyjnie nad jej zobowiązaniami publicznymi. To powoduje, że skarżąca kasacyjnie powinna skorzystać w pierwszej kolejności z ewentualnego rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia, a dopiero w dalszej kolejności, w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub po spłaceniu części zadłużenia, wystąpić o umorzenie reszty nienależnie pobranej kwoty. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, tym bardziej, że fakt możliwości spłaty zobowiązań prywatnych skarżąca kasacyjnie potwierdziła na rozprawie przed Sądem I instancji. Z tego wynika, że nie dając prymatu zobowiązaniom prywatnym, organ administracji, który powinien dbać o należyte gospodarowanie środkami publicznymi, właściwie ocenił, że skarżąca kasacyjnie, w jej aktualnej sytuacji rodzinnej i finansowej, jest w stanie spłacać, choćby częściowo, należności publiczne. W takim rozumieniu powołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony. Natomiast zarzut powołany w pkt 2 lit b) skargi kasacyjnej w istocie jest zarzutem odnoszącym się do prawa materialnego (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), o czym będzie jeszcze mowa. Z kolei art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący kasacyjnie musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało nieprawidłowym wynikiem kontroli sądowoadministracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., I FSK 744/18, LEX nr 2529887). W tym wypadku skarga kasacyjna temu wymaganiu nie sprostała, a zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., jako samoistna podstawa kasacyjna, nie mógł zostać uwzględniony. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), to autor skargi kasacyjnej wiąże go z niezastosowaniem powołanego przepisu, co nie odpowiada nieprawdzie, bowiem organy administracji ten przepis zastosowały, jako podstawę prawną odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wyjaśnić zatem należy, że "Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany" (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., I GSK 1199/16, LEX nr 2624514). Nawet gdyby chodziło o niewłaściwą wykładnię wskazanego przepisu, to zgodzić należy się z Sądem I instancji, że użycie w nim sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Spełnienie przez stronę przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wiąże organu, a brak ich spełnienia nie pozwala na umorzenie nienależnego świadczenia. Skoro zatem zarzuty procesowe nie odnosiły się wprost do wymagań decyzji uznaniowej i wypełnienia ich przez organ – zakwestionowano jedynie zdolność skarżącej do spłaty (choćby częściowej) zobowiązania publicznego, do czego organy i Sąd I instancji się odniosły – a kwestionowany jest nie sposób zastosowania art. 76 ust. 7, ale brak jego zastosowania ("niezastosowanie"), co nie odpowiada prawdzie, to także podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego okazała się nieusprawiedliwiona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.