I OSK 1295/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1855/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-60/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Gminy Miasta Łodzi o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1855/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawiena decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-60/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa tj.: a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz, 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz.U. z 1989r. nr 14, poz. 74) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; b) art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz.146) poprzez jego niezastosowanie; c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r, o kolejach (Dz. U. z 1970r, Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985r. Nr 22 poz. 99 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art. 151 ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 stycznia 2022r. nr KKU-88/20 i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww ustawy z dnia 10 maja 1990r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto Łódź wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) wskazać trzeba, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca twierdzi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że jedynie zarząd ustanowiony na podstawie decyzji lub umowy mógł wyłączyć komunalizację nieruchomości z mocy prawa, co miało prowadzić do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Stanowisko Spółki nie znajduje jednak uzasadnienia prawnego. Na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stawało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Decydujące znaczenie dla ustalenia, czy dana nieruchomość stanowiła w tej dacie mienie właściwych organów administracji państwowej, ma zatem stan prawny, a nie faktyczny. Potwierdza to jednoznacznie przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Oznacza to, iż jedynie grunt, który został w przewidziany prawem sposób oddany państwowej jednostce organizacyjnej, na podstawie stosownego aktu indywidualnego (decyzji lub umowy), nie podlegał komunalizacji. Brak takiego aktu indywidualnego oznaczał, że grunt pozostawał w sferze prawnej właściwości organów administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem, wobec braku stosownych dokumentów w odniesieniu do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, stanowisko Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Nie można także zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146). Należy zauważyć, że przepisy te nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Regulują one bowiem skutki prawne związane z użytkowaniem wieczystym gruntów przez PKP, ale wyłącznie w stosunku do tych nieruchomości, których status prawny nie został wcześniej uregulowany, a pozostających w dniu 5 grudnia 1990 r. w faktycznym władaniu PKP. Tymczasem w niniejszej sprawie podstawę prawną komunalizacji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r., których skutki prawne nastąpiły z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc przed wskazaną datą graniczną. Przepisy ustawy o komercjalizacji nie dotyczą nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (por. np. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2009 r., I OSK 526/08). Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, stwierdzając, że uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Mienie to bowiem, już na 27 maja 1990 r. – a więc dziesięć lat wcześniej, niż umożliwiono uwłaszczenie PKP na gruncie w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego – stało się własnością gmin. Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia przepisu art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.) w związku z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca podnosi, że z mocy tych przepisów doszło do automatycznego przejścia gruntów znajdujących się w posiadaniu PKP na dzień 27 maja 1990 r. w zarząd tego przedsiębiorstwa. Pogląd ten nie jest trafny. Wskazane akty prawne, jako akty normatywne ogólne, nie regulowały bowiem statusu prawnego konkretnych nieruchomości i nie kreowały zarządu z mocy prawa, lecz stanowiły podstawę prawną do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych lub zawierania umów o przekazaniu nieruchomości. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w uchwałach NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Brak przedstawienia przez skarżącą indywidualnego aktu prawnego oznacza, iż zarzut ten pozostaje niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele kolejowe oraz nieuwzględnienie, że miało to wpływ na ustalenie istnienia zarządu PKP, wskazać należy, że zarzut ten również nie jest trafny. Jak słusznie ustalił Sąd pierwszej instancji, okoliczność faktycznego wykorzystania nieruchomości na potrzeby kolei nie jest przesłanką stwierdzenia zarządu w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym, brak zarządu był przesłanką wystarczającą do komunalizacji nieruchomości, zaś fakt istnienia infrastruktury kolejowej nie podważa dokonanych ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy Miasta Łodzi o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowym występuje ona w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 p.p.s.a.), skarżącemu, albo organowi (art. 204 p.p.s.a.).