I OSK 1294/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1797/12 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [... lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1797/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi S.Z.o, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r., Nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa [...] części gospodarstwa rolnego stanowiącego w tej części udział we jego własności S. Z. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268, z późn. zm.), które w art. 51 stanowiły, że w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. S. Z. była współwłaścicielką w [...] części gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni [...] ha i na jej wniosek Państwo przejęło w zamian za emeryturę udział w przedmiotowym gospodarstwie. Decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. nie była zatem skierowana do nieżyjącej w dacie jej wydania M. Z. (współwłaścicielki pozostałej [...] części gospodarstwa rolnego), ale do S. Z. Naczelnik Gminy w N. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. stwierdził, że S. Z. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie na rzecz Państwa 1/2 części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi D. i w związku z tym omawiana decyzja dotyczyła tylko i wyłącznie prawa własności S. Z.. W ocenie Ministra organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydając przedmiotową decyzję prawidłowo uznał, że M. Z. oraz jej następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przejęcia w zamian za emeryturę udziału w przedmiotowym gospodarstwie, gdyż każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, a przedmiotowa decyzja nie dotyczyła [...] części gospodarstwa, którego właścicielką była zmarła M. Z. Uwzględniając skargę S. Z. na decyzje nadzorcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. przejęta została na rzecz Państwa jedynie połowa gospodarstwa, którego współwłaścicielką była ówczesna wnioskodawczyni – S. Z. Decyzja ta nie dotyczyła w żaden sposób praw nieżyjącej M. Z, nie była też do niej skierowana, ani nie naruszała praw ewentualnych spadkobierców M. Z, wobec czego tym ostatnim nie przysługiwał przymiot strony w tamtym postępowaniu. Prawidłowe jest więc stanowisko organu nadzoru, że co do powyższych zarzutów nie sposób uznać, że decyzja z dnia[...] grudnia 1985 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru bada jednak nie tylko naruszenia podniesione przez stronę, ale także kontroluje, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby taka kontrola była przeprowadzona. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., na podstawie innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, to jednak w żaden sposób nie odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie zwykłym, którą stanowił art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, że w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia gospodarstwo na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Powyższa ustawa nie miała na celu przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. Przekazując gospodarstwo rolne w zamian za świadczenie o charakterze rentowym lub emerytalnym, rolnik powinien je przekazać przede wszystkim następcy. Stosownie do treści ustawy emerytalnej przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówił jego przejęcia. Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu nadzoru i nie wynikają ani z decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. ani z akt sprawy. Organ nadzoru ocenia zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanej przez niego decyzji, jak i prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...[ grudnia 1985 r. wskazano, że wnioskodawczyni nie ma możliwości przekazania gospodarstwa następcy, jednakże to bardzo ogólne sformułowanie nie odnosi się wprost do art. 51 ustawy. Nie wiadomo bowiem, czy wnioskodawczyni nie miała żadnych następców, o których mowa w art. 48 ustawy, czy też wprawdzie ich miała, lecz nie spełniali oni warunków do przejęcia gospodarstwa, czy też odmówili jego przejęcia. Brak odniesienia się przez organ nadzoru do podstawy materialnoprawnej kontrolowanej przez ten organ decyzji powoduje, że zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby okazało się, że w dacie przekazania gospodarstwa rolnego byli następcy, którzy spełniali warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego i nie odmówili jego przejęcia, to wówczas treść rozstrzygnięcia organu nadzoru mogłaby być inna. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 1797/12, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że organ w uchylonych decyzjach z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [..] lipca 2012 r., nie odniósł się do podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. w sytuacji gdy organ dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, wykazał i uzasadnił, dlaczego przyjęta przez Naczelnika Gminy N. podstawa materialnoprawna jest prawidłowa, co w konsekwencji prowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji na skutek braku zaistnienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoliło przyjąć, że S. Z. nie miała następców, którzy mogliby przejąć jej część gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ograniczył się do przytoczenia art. 48 i art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, gdyż fakt, iż S. Z. nie posiadała następców, będących w stanie przejąć część jej gospodarstwa rolnego, organ uznał za wystarczająco udowodniony na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Minister skupił się na szczegółowym i wyczerpującym odniesieniu do zarzutów podniesionych przez S. Z. Ponadto Minister w swoich decyzjach cytował art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, właśnie z uwagi na fakt, że brak było następców rolnika, o których mowa w tym przepisie. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Sądu, że kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu nadzoru i nie wynikają ani z decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. ani z akt sprawy, gdyż w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów świadczących o fakcie, że S. Z. nie miała następców, mogących przejąć jej gospodarstwo rolne. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] listopada 1984 r. zaliczającej 1984 rok, w którym nastąpiło gwałtowne obniżenie produkcji rolnej przez S. Z., do okresu wytwarzania i sprzedaży produktów rolnych, od których zależy prawo do emerytury wynika, że S. Z. jest kobietą w podeszłym wieku, a ponadto inwalidką I grupy. Jej sytuacja osobista i materialna nie pozwala więc na wytwarzanie i sprzedaż większej ilości produktów rolnych, a także nie może liczyć na pomoc rodziny ponieważ jej nie posiada. Ponadto z wniosku Urzędu Gminy w N. z dnia [...] października 1986 r. o stwierdzenie nabycia praw do spadku po siostrze S. Z. pozostawiła siostrę S. Z. jako jedyną spadkobierczynię. Brak innych osób uprawnionych do dziedziczenia. Podobnie S. Z. we wniosku z dnia [...] sierpnia 1984 r. o stwierdzenie praw do spadku po swojej siostrze M. Z. wskazuje, że jest ona jej jedyną spadkobierczynią. Jedynym znanym organowi członkiem rodziny S. Z. była więc jej siostra M. Z., która zmarła dnia [...] sierpnia 1975 r. Także we wniosku z dnia [...] listopada 1984 r. o rentę inwalidzką, S. Z. nie wskazuje, jakoby miała małżonka, dzieci, bądź pozostałych członków rodziny. Również w swoim podaniu z dnia [...] listopada 1984 r. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, S. Z. wskazuje, że jest samotną i chorą kobietą. Naczelnik Gminy N., w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. miał zatem prawo stwierdzić, że wnioskodawczyni nie ma możliwości przekazania gospodarstwa następcy, gdyż takich osób nie było, co wynikało z całości zebranego materiału w sprawie. Także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał zatem uzasadnioną podstawę do odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r., gdyż uznał, że wnioskodawczyni (S. Z.) w istocie nie miała możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcy, wobec jego braku, co wynikało zarówno z decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., jak i zgromadzonych akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku. W zaskarżonym wyroku wskazano, że w ocenie Ministra organ wydający decyzję o przejęciu udziału w gospodarstwie rolnym na rzecz Skarbu Państwa prawidłowo uznał, że M. Z. oraz jej następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przejęcia w zamian za emeryturę tego udziału. Również Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę, że decyzja o przejęciu udziału w gospodarstwie rolnym nie dotyczyła w żaden sposób praw nieżyjącej M. Z., nie była też do niej skierowana, ani nie naruszała praw ewentualnych spadkobierców M. Z., wobec czego spadkobiercom tym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przejęciu udziału w gospodarstwie rolnym. Przy takim ustaleniu organu nadzoru i ocenie prawnej Sądu pierwszej instancji braku interesu prawnego M. Z. i jej spadkobierców wobec decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku należy uznać o tyle za prawidłowe, jako służące dokonaniu przez organ nadzoru oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego z wniosku osoby, którą zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji uznały za nie mającą przymiotu strony decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. Organ nadzoru nie wyjaśnił bowiem, dlaczego odmawiając spadkobiercy M.Z. przymiotu strony decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., jednocześnie dokonał merytorycznego rozpatrzenia wniosku tego spadkobiercy o stwierdzenie nieważności tej decyzji. O ile również Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził prawidłowego wniosku z dokonanej przez siebie oceny w zakresie braku przymiotu strony wnioskodawcy wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., o tyle skutkuje to jedynie uznaniem za błędne uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wytycznych Sądu dla organu nadzoru przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ nadzoru zobowiązany jest bowiem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności dać wyraz swoim ustaleniom popartym oceną Sądu pierwszej instancji, o braku przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony wobec decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1985 r. W związku z powyższym, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.