I OSK 1293/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2314/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 września 2022 r., nr DO.1.7614.173.2022.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. IV SA/Wa 2314/22, oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 30 września 2022 r. nr DO.1.7614.173.2022.MW, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 75 i 80 k.p.a., przez błędną jego wykładnię co do tego, że zastosowanie ma on do pasa drogowego a nie do drogi, a nadto przez niewłaściwe zastosowanie pomimo braku spełnienia przesłanki zajętości działki pod drogę i władania przez Gminę Miasto Zakopane nieruchomością do dnia 31 grudnia 1998 r.; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez: - wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było nieuwzględnienie zarzutów skargi, co miało wpływ na wynik sprawy, - błędne przyjęcie, iż nieruchomość do dnia 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miasta Zakopane, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż czynności faktyczne z zakresu prawa publicznego w odniesieniu do działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z. nie były w ogóle wykonywane przez tę jednostkę, a przyjęcie za udowodnione tej okoliczności oparto wyłącznie na kwestionowanym przez skarżącą oświadczeniu, umowie o utrzymanie zimowe nr 3/Z/95, zawartej 3 listopada 1995 oraz mapie podziału zaklauzulowanej w dniu 15 lutego 2017 r. pod nr 1217.2017.324, - nieprawidłowe przyjęcie za udowodnioną okoliczność wykonywania przez Gminę Miasta Zakopane faktycznego władztwa nad ww. działką do 31 grudnia 1998 r., podczas gdy wyodrębnienia tejże działki dokonano na podstawie mapy sporządzonej znacznie później, a która to mapa - dla spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną - winna odzwierciedlać stan na dzień 31 grudnia 1998 r., - błędne przyjęcie za udowodnione okoliczności władania nieruchomością w sytuacji, gdy ustalenie to oparto na ogólnikowym oświadczeniu Zastępcy Burmistrza Miasta Zakopane, z którego nie wynika, kiedy i jakie konkretnie czynności były wykonywane w odniesieniu do przedmiotowej działki do 31 grudnia 1998 - zwłaszcza, że nie wiadomo skąd składający oświadczenie miał wiadomości o stanie władania na dzień 31 grudnia 1998 r., skoro w tamtym czasie owej funkcji nie pełnił, - dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż wystarczającym dowodem dla przyjęcia wykazania władztwa nad nieruchomością jest ww. oświadczenie, mapa geodety i umowa o zimowe utrzymanie drogi, bez potwierdzenia i konfrontacji tych dowodów z innymi zgromadzonymi w sprawie i niewyjaśnienie dlaczego dano wiarę tym dowodom w sytuacji, gdy skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie innych przeciwnych dowodów, a te przeprowadzone nie zostały, choć miały istotne znaczenie prawne, - zinterpretowania co najmniej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do uznania za udowodnione, że sporna działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym w okresie przed 1 stycznia 1999 r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosku takiego wyprowadzić nie można, - błędną ocenę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie przez organy dowodów wnioskowanych przez skarżącą nie ma praktycznego znaczenia, a to z uwagi na sam fakt, iż mapa określająca stan przedmiotowej nieruchomości została przecież sporządzona na podstawie całokształtu materiałów geodezyjnych, znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym a mapa ta korzysta z przymiotu dokumentu urzędowego, co wzmacnia jej wartość dowodową, - błędną ocenę, że skarżąca nie zdołała podważyć dowodów zebranych przez organ, poprzestając na ich gołosłownym kwestionowaniu w sytuacji, gdy wbrew owemu twierdzeniu skarżąca w postępowaniach przez oboma organami administracji wnioskowała o przeprowadzenie szeregu dowodów w tym także dowodów przeciwnych w stosunku do treści ww. mapy geodezyjnej, które to dowody z nieznanych przyczyn nie zostały przeprowadzone, - błędne przyjęcie, że organy administracji obu instancji słusznie pominęły wnioski dowodowe skarżącej, bowiem nie mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a do prawidłowego jej rozstrzygnięcia wystarczające były dowody pozyskane w toku postępowania przed organem I instancji w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należało uwzględnić, bowiem przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.) i służyć miały obaleniu okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego (kontrdowód). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z uwagi na wadliwość konstrukcji jej zarzutów. "Rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a" (wyrok NSA z 16.02.2024 r. I OSK 1135/22, LEX nr 3689034). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. I tak, odnosząc się do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zauważyć należy, że żaden z przywołanych tam przepisów, czy też ich "ciąg", nie mógł stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. "Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mogą być samodzielnie wskazywane jako wzorce kontroli, ponieważ podlegają one konkretyzacji za pośrednictwem złożonego zbioru przepisów prawa formalnego i prawa materialnego, które łącznie tworzą sądowoadministracyjne normy odniesienia i dopełnienia" (wyrok NSA z 14.05.2024 r. II GSK 495/21, LEX nr 3726735). "Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem" (wyrok NSA z 25.04.2024 r. I GSK 1145/20, LEX nr 3719494). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ani też skarga kasacyjna na tego typu uchybienia nie wskazuje. Podobnie rzecz się ma z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. "Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności" (wyrok NSA z 18.04.2024 r. II GSK 1987/23, LEX nr 3713453). Natomiast "Regulacja art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem" (wyrok NSA z 2.10.2024 r. III OSK 2149/23, LEX nr 3771495). Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., poza tym, że się wzajemnie wykluczają, mają charakter wynikowy i również nie mogą samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej. "W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego" (wyrok NSA z 5.02.2025 r. I GSK 212/24, LEX nr 3837592). Zatem, taka jak w niniejszej sprawie konstrukcja zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej, nie mogła być skuteczna, nawet jeśli autor skargi kasacyjnej "powiązał" ze sobą wskazane wyżej przepisy, bez względu na to, jak dalej zarzuty te zostały treściowo rozwinięte, bowiem "Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony" (wyrok NSA z 11.02.2025 r. III OSK 1662/24, LEX nr 3831857). Jeśli zaś chodzi o zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na obydwie postaci naruszenia (czyli błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 75 i 80 k.p.a. Te dwa ostatnie przepisy nie maja natomiast charakteru materialnego. Niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 miałoby natomiast polegać na braku spełnienia przesłanki zajętości działki pod drogę i władania przez Gminę Miasto Zakopane nieruchomością do dnia 31 grudnia 1998 r. Zauważyć wobec tego należy, że "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 7.02.2025 r. III OSK 5241/21, LEX nr 3831827). W niniejszej sprawie zarzut ten zmierza do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i Sąd I instancji, a w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 18.02.2025 r. III OSK 1984/22, LEX nr 3831955). Jeśli zaś chodzi o błędną wykładnię art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających zauważyć należy, że od dawna utrwalone jest stanowisko, że "Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej" (wyrok NSA z 28.10.2024 r. I OSK 946/23, LEX nr 3780757). Zatem, również co do tej postaci naruszenia art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna. Na koniec godzi się zauważyć, że w okolicznościach tej sprawy ocena poszczególnych ustaleń faktycznych mogła być sporna, natomiast konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie dała podstaw do rozstrzygnięcia owych spornych kwestii. Z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.