I OSK 1269/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1200/22 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. nr 3040/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. IV SA/Wa 1200/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 października 2021 r. nr 3040/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na tej podstawie pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, bez wskazania do jakiego innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło w wyniku wydania uchylonej decyzji Wojewody nr 3040/2021 z 28 października 2021 r.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3040/2021 z 28 października 2021 r., podczas kiedy skargę należało oddalić ze względu na nieuzasadnione jej podstawy oraz zgodne z prawem orzeczenie organu II instancji; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i błędnego zastosowania w sprawie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980r. (Dz. U. Nr 24, poz. 92) w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, został zmodyfikowany w sposób sprzeczny z decyzjami z 1964 r. i 1971 r.; 5. art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu związania Sądu wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA/Wa 99/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1373/19 i nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi przy jednoczesnym pominięciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017r. I OSK 2151/15, który dotyczył tego samego terenu, na którym znajduje się sporna działka; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się do treści zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. II. prawa materialnego, to jest: 1. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm. - dalej: u.g.n.) w związku § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24, poz. 92; dalej: rozporządzenie) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 6 tego rozporządzenia, będący przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6) ma zastosowanie do ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, w tym modyfikacji tego celu; 2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, został zmodyfikowany w sposób sprzeczny z decyzjami z 1964 r. i 1971 r.; 3. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z tej przyczyny, iż w terminach określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. cel ten, polegający na urządzeniu strefy ochronnej wokół przedsiębiorstwa państwowego H., nie został zrealizowany (ani nie przystąpiono do jego realizacji); 4. § 6 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie do strefy ochronnej, którą ustanowiono decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 grudnia 1964 r. nr 318/64, a zatem rozpoczęcie jej realizacji miało miejsce przed dniem 5 listopada 1980 r. (dzień wejścia w życie tego rozporządzenia); 5. § 6 rozporządzenia poprzez nie uwzględnienie, iż nawet to nowe rozporządzenie dopuszczało na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1 (w tym także ogródków działkowych); 6. § 7 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozwalał na zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez uprawę odpowiednich roślin, zakrzewieniu lub zadrzewieniu. Tak więc istotą strefy ochronnej było to, że nie mogła być ona wykorzystana na osadnictwo i nie mogła być zamieszkała, co w omawianej sprawie miało miejsce. Skarżące kasacyjnie m. st. Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekło się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast, na obecnym jej etapie procesowym, niezbędne jest odniesienie się w sposób kompleksowy do zarzutów postawionych w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne. Otóż, większość zarzutów postawionych w obecnej skardze kasacyjnej, tak procesowych jak i materialnych (o identycznej konstrukcji) była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na wcześniejszym etapie postępowania, w wyroku z 26 maja 2020 r. I OSK 1373/19. Wówczas chodziło o kontrolę decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2017 r. Obecnie wprawdzie mamy do czynienia z inną decyzją Wojewody Mazowieckiego (z 28 października 2021 r.), ale o identycznym rozstrzygnięciu i podobnej treści argumentacją. Nie można zatem powiedzieć, że mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną w sensie procesowym, co skutkowało koniecznością rozpoznania skargi i w konsekwencji także skargi kasacyjnej, ale w sensie materialnym mamy wciąż do czynienia z tą samą sprawą. Zatem ocena prawna przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. I OSK 1373/19 jest wciąż aktualna i wiążąca, na gruncie art. 153 p.p.s.a. Zarzuty postawione w obecnej skardze kasacyjnej mogłyby być w tej sytuacji skuteczne tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji niewłaściwie odczytał ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 26 maja 2020 r. i we wcześniejszym wyroku WSA z 24 października 2018 r. IV SA/Wa 99/18. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. został postawiony w obecnej skardze kasacyjnej (choć został przypisany do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, bo art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialny), ale jest on niezasadny. Na jego uzasadnienie skarżące kasacyjnie m.st. Warszawa przytacza argumentację zawartą w wyroku NSA z 9 czerwca 2017 r. I OSK 2151/15. Wyrok ten, mimo że również dotyczył nieruchomości wywłaszczonej z przeznaczeniem pod strefę ochronną H., został jednak wydany w innej (procesowo i materialnie) sprawie administracyjnej, a zatem ocena prawna w nim zawarta w sprawie będącej przedmiotem obecnego postępowania nie ma wiążącego charakteru. Taki natomiast, na gruncie art. 153 p.p.s.a., ma ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. I OSK 1373/19. W tym ostatnim wyroku NSA stwierdził, że jako niezasadny uznaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował we wskazanym wyroku, że zarówno z decyzji wywłaszczeniowej z 30 maja 1985 r., jak i z decyzji o lokalizacji szczegółowej z 31 grudnia 1964 r., zmienionej decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 25 listopada 1971 r. wynika, że celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie była strefa izolacyjna, ochronna, realizowana wokół H. Wskazać przy tym należy, że z decyzji wywłaszczeniowej z 30 maja 1985 r. wynika, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła niezabudowany grunt bez upraw wieloletnich. W załączonych do decyzji z 1964 r. "Wytycznych do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy Hucie Warszawa" wskazano, że obsadzenia mają mieć charakter izolacyjny, nie przewidując użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, a jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych. Nadto, wskazano, że należy zaprojektować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych, a dobór gatunków powinien uwzględniać gatunki szybkorosnące i odporne na zanieczyszczenie powietrza. Z kolei, w decyzji z 1971 r., rozszerzającej strefę zieleni izolacyjnej, wskazano na uciążliwość wpływu H. na otoczenie oraz podkreślono, że zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej, a układ ciągów pieszych, czy lokalnych dojazdów winien być zaprojektowany wyłącznie pod kątem konserwacji zieleni. W ocenie NSA zawartej w wyroku z 26 maja 2020 r. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zrealizowanie na tym terenie ogródków działkowych nie stanowiło skutecznej prawnie modyfikacji celu wywłaszczenia. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest pojęciem ustawowym, lecz zostało ono wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się kryteria uznania danej inwestycji za przejaw realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, jego dozwoloną modyfikację czy zmianę celu wypełniającą przesłankę zwrotową. I tak, w orzecznictwie w tej kwestii wskazuje się (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r. I OSK 1862/16), z powołaniem na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. III CZP 11/87 (OSNC 1988/11/149), że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji, mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jednakże, każda sprawa ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia winny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości. Nie kwestionując poglądów przedstawionych w przywołanych przez skarżące Miasto wyrokach, w tym wyroku NSA z 9 czerwca 2017 r. I OSK 2151/15, dotyczących możliwości uznania ogrodów działkowych za realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej tej samej H., NSA w wyroku z 26 maja 2020 r. wskazał jednakże na odrębność niniejszego postępowania i odmienny stan faktyczny sprawy. Nie jest bowiem możliwe automatyczne zastosowanie oceny określonego stanu faktycznego w jednej sprawie do stanu faktycznego w innej sprawie. We wskazanych wyrokach uznano, że zagospodarowanie tamtych nieruchomości wpisuje się w strefę ochronną, natomiast w niniejszej sprawie takie stwierdzenie jest nieuprawnione. Specyfika niniejszej sprawy wynika przede wszystkim z faktu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w 1985 r. [a w tej odrębnej sprawie w 1976 r., w innym stanie prawnym], na co zresztą wskazuje samo skarżące Miasto. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, istotne znaczenie miały okoliczności dotyczące urządzenia ogrodów działkowych, a także aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Dalej NSA w wyroku z 26 maja 2020 r. stwierdził, że słusznie zauważył Sąd I instancji, że § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz.U. nr 24, poz. 92), stanowił, że na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a niezwiązanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych (ust. 1). Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi (ust. 2). Niewątpliwie, rozporządzenie z 1980 r. nie obowiązywało w dacie wydania decyzji o lokalizacji strefy ochronnej z 1964 r. i z 1971 r., niemniej jednak, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, obowiązywało ono w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1985 r. i dalej, aż do 31 grudnia 1997 r. Tym samym, w tym czasie, na terenie strefy ochronnej zabronione było lokalizowanie pracowniczych ogrodów działkowych. Urząd Dzielnicy Warszawa Żoliborz ustalił wprawdzie lokalizację inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników H., na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej dotychczas niezadrzewionym, jednakże na skutek sprzeciwu prokuratora, zarzucającego naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., Minister Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z 19 września 1986 r. stwierdził ostatecznie nieważność decyzji z 7 października 1983 r. Z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy Bielany z 16 maja 2014 r. wynika, że ogródki działkowe, które działały jako stowarzyszenie "[...]" zostały utworzone bez wymaganych zezwoleń i nie mają uregulowanego stanu prawnego. Bezsporne jest, że nie wchodzą one w skład rodzinnych ogrodów działkowych. Zaakceptowanie możliwości modyfikacji celu wywłaszczenia w ten sposób, że zamiast ochronnej strefy izolacyjnej urządzono ogrody działkowe stanowiłoby w niniejszej sprawie akceptację zmiany celu wywłaszczenia. Przytoczona wyżej ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. I OSK 1373/19 jest jasna i oczywista i z pewnością nie uchybił jej Sąd I instancji uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 października 2021 r. nr 3040/2021, który to organ – co warto z naciskiem podkreślić – zignorował tę ocenę prawną, którą był związany, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne jest przy tym poszerzenie obecnie zarzutów "materialnych" o § 7 rozporządzenia, gdyż zarzut taki, poza tym, że co do istoty niezasadny, bo kwestia zastanych nasadzeń była analizowana, to może być co najwyżej oceniany jako spóźniony. Konstrukcja zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w niezmienionej postaci przytoczonych obecnie, została już uznana przez NSA za wadliwą w wyroku z 26 maja 2020 r. i nie ma sensu powtarzanie tych wywodów, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tego można wysnuć jedynie taki wniosek, że autor skargi kasacyjnej powielając w niniejszej skardze kasacyjnej w niezmienionej postaci zarzuty procesowe niezbyt dokładnie zapoznał się z wcześniejszymi uwagami Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.