I OSK 1260/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 940/21 w sprawie ze skargi G. A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 listopada 2021 r. nr WG-VI.7534.147.2021.UŁ w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 940/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę G. A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 listopada 2021 r. nr WG-VI.7534.147.2021.UŁ o: I. uchyleniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 9 lipca 2021 r. nr GKNII.6821.13.2021 ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność G. A. - poprzez udzielenie [...] SA z siedzibą w [...] zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV w pkt 1, w części dotyczącej określenia obszaru zajęcia gruntu i w to miejsce określającej, że obszar zajęcia gruntu w/w nieruchomości na czas budowy będzie miał wielkość 50 m kw (pas o długości 25 m i szerokości 2 m) i będzie usytuowany w odległości 2 m od granicy działki od strony [...] (wskazany w zał. graficznym nr 1 decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 9 lipca 2021 r.). Obszar zajęcia gruntu w/w nieruchomości celem dalszej eksploatacji będzie miał wielkość [...] m kw (pas o długości [...] m i szerokości [...] m) i będzie on usytuowany w odległości [...] m od granicy działki od strony [...] (wskazany w zał. graficznym nr [...] w/w decyzji Starosty), II. utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 9 lipca 2021 r. nr GKNII.6821.13.2021 w pozostałym zakresie, to jest w zakresie zobowiązania [...] SA z siedzibą w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac określonych w pkt 1. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. A. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie, że zastosowana przez Wojewodę Podlaskiego wykładnia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.12 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.) została dokonana w sposób wadliwy, co przejawia się w wadliwym przyjęciu, że możliwym jest wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w oparciu o ogólne zapisy planu miejscowego w sytuacji , gdy prawidłowa wykładnia art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi nie tylko dopuszczać realizację ściśle określonego celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie, że zastosowana przez Wojewodę Podlaskiego wykładnia art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. została dokonana w sposób wadliwy, co przejawia się wadliwym przyjęciem, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane pomimo, że cele publiczne mogą zostać zrealizowane w inny sposób niż ograniczenie praw skarżącej do nieruchomości, albowiem istnieje możliwość zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV i wykonanie jej w granicach sąsiadującej z nieruchomością skarżącej drogi – [...] (nr geod. [...]), za czym przemawia także treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którego treści zastrzeżono możliwość umiejscowienia ciągów i obiektów infrastruktury technicznej w przekroju drogi; II. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) przez niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy: 1) dokładna analiza stanu faktycznego, oparta na zasadach logicznego rozumowania, powinna prowadzić do uznania, że obowiązujący na obszarze położenia nieruchomości skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w sposób precyzyjny lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, a ustalenie przebiegu przedmiotowej inwestycji dokonano dopiero w 2013 r. w trakcie postępowania przed Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, co w istocie świadczy że nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających wydanie w sprawie pozytywnej dla inwestora decyzji, 2) przy wydawaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości konieczne jest wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją, a w niniejszej sprawie zarówno Sąd, jaki organy administracji obu instancji, skupiły i się jedynie na przedstawieniu argumentów mających świadczyć, że lokalizacja planowanej inwestycji została już przesądzona z uwagi na treść m.p.z.p., a argumenty skarżącej podniesione w przedmiocie możliwości lokalizacji inwestycji w obszarze istniejącej szosy nie mogą być rozpoznane. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, (cyt.): "w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje wg norm przepisanych". Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 13 maja 2022 r. w celu wykazania faktu braku planowania rozbudowy drogi - [...], a tym samym braku podstawy do dokonania wywłaszczenia nieruchomości skarżącej – w trybie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił – na zasadzie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 235(2) § 1 pkt 2 oraz § 2 kodeksu postępowania cywilnego - pominąć dowód objęty wnioskiem skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 13 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.12 z późn. zm.) oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść w/w zarzutów, skład orzekający uznał, że ponieważ rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych, gdyż ich ocena przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych, fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona przez G.D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 listopada 2021 r., wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...]ha, stanowiącej własność G. A., poprzez udzielenie PGE Dystrybucja SA z siedzibą w [...] zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV (a której treść została szczegółowo przedstawiona na wstępie), okazała się niezasadna. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, wszystkie warunki, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały w niniejszym przypadku spełnione. Niewątpliwie planowana inwestycja, polegająca na budowie na m. in. w/w nieruchomości kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV miała charakter inwestycji celu publicznego i w rozpoznawanej sprawie rzeczą bezsporną było to, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację w/w inwestycji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe również okazały się ustalenia organów co do zgodności wnioskowanego przez PGE Dystrybucja SA z siedzibą w [...] ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 kwietnia 2004 r. nr [...]. Fragment bowiem działki, na której miał być położony kabel – jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki – został w powyższym planie oznaczony symbolem [...], co oznaczało drogę zbiorczą – dubler przy [...]o szerokości [...] m. Z § 68 pkt 1 planu wynikało zaś, że przewidywał on na tym obszarze: chodniki, ścieżki rowerowe oraz ciągi i obiekty infrastruktury technicznej. Mimo przy tym, iż w powyższym planie, jak i w załączniku graficznym do niego, nie wyrysowano linii energetycznych niskiego napięcia, a jedynie średniego napięcia, to - zgodnie z § 36 m.p.z.p. - linie kablowe energetyczne niskiego napięcia mogły być układane według potrzeb. W związku z tym – jak wywodził Sąd Wojewódzki – organy zasadnie przyjęły, (cyt.): "że m.p.z.p. dopuszcza możliwość umiejscowienia na obszarze oznaczonym jako [...] także linii energetycznych niskiego napięcia". Przepis ten przewidywał bezpośrednią dostawę energii ze stacji transformatorowych do odbiorców poprzez projektowane i istniejące linie napowietrzne i kablowe nn według potrzeb, zatem – jak podkreślił Sąd I instancji - ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości skarżącej było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto istotne dla Sądu Wojewódzkiego było także to, że miejscowy plan dopuszczał na działce skarżącej, objętej obszarem [...], umiejscowienie kabla energetycznego. W planie przewidziano bowiem na tej części działki możliwość umiejscowienia innych sieci technicznych, takich jak: sieć kanalizacyjna czy wodociągowa. Ostatecznie Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów, że obszar zajęty na prowadzenie prac, tj. [...] m2 oraz późniejszy obszar eksploatacji – [...] m2 był w tym przypadku prawidłowo określony, gdyż nie ingerował w sposób nadmierny w prawo własności skarżącej. Kwestionując prawidłowość zaskarżonego wyroku i uzasadniając kasacyjne zarzuty materialnoprawne, autor skargi kasacyjnej w szczególności podnosił, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wyrysowane linie energetyczne niskiego napięcia a jedynie średniego napięcia. Ponadto podkreślał, iż plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać a także plan powinien zawierać oznaczenie granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych postanowień planu. Poza tym autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę na fakt, że planowana inwestycja mogła przebiegać w innym miejscu, co Sąd Wojewódzki i organy pominęły, podkreślając przy tym, że kwestia lokalizacji inwestycji została już przesądzona z uwagi na wcześniejsze akty prawne i obecnie (cyt.): "nie podlega żadnej dyskusji." W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.12 z późn. zm.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 112 ust. 3 cyt. ustawy, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Odnosząc się do powyższych regulacji prawnych wskazać przy tym należy, że - jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie - w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kontroluje się prawidłowości uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki podlega bowiem kontroli sądowej, ale w odrębnym postępowaniu. W związku z tym, osoby zainteresowane mają możliwość zakwestionowania przed sądem administracyjnym zawartych w planie poszczególnych regulacji prawnych, które – ich zdaniem - naruszają prawo. Dotyczy to także takich postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, które np. z uwagi na zbytnią ogólnikowość czy brak czytelności mogą również i z tego powodu budzić pewien niepokój mieszkańców terenu objętego planem. Ponadto skoro § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczał układanie "według potrzeb" linii kablowych energetycznych niskiego napięcia to zasadnie organy i Sąd Wojewódzki wywiodły, że plan ten dopuszczał możliwość umiejscowienia na obszarze oznaczonym jako [...] także linii energetycznych niskiego napięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii obowiązku ścisłego oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu inwestycji kablowej należy stwierdzić, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt I OSK 1986/21), zaaprobowanie tego stanowiska prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Ostateczny bowiem przebieg danej inwestycji liniowej jest ustalany dopiero po wydaniu aktów planistycznych, takich jak plan zagospodarowania, to jest dopiero na etapie projektowania danej linii. Niejednokrotnie nawet na etapie realizacji inwestycji z różnych względów dochodzi nieraz do zmian w przebiegu linii, gdyż zatwierdzony projekt budowlany również może podlegać zmianom, zgodnie z procedurą uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie i dodać trzeba, że aktualnie jest on dość powszechnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki: z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 285/21, z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 526/23, z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 705/23, z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt I OSK 733/23, z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt I OSK 878/23). Gdyby bowiem przyjąć twierdzenia strony skarżącej za prawidłowe, to każda konieczna zmiana przebiegu inwestycji liniowej, jako prowadząca do niezgodności realizowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania (a więc jeszcze przed jej wprowadzeniem w życie), musiałaby prowadzić do przeprowadzania procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, na etapie konstruowania i uchwalania planu nie są znane wszystkie czynniki determinujące przebieg wszystkich mediów w przyszłości choćby dlatego, że nie są znane lokalizacje budynków, które dopiero powstaną i do których będzie prowadzona infrastruktura. Nie są też znane wszystkie ograniczenia miejscowe, a to bez kompleksowej analizy wszystkich tych okoliczności nie pozwala na dopuszczenie budowy danej infrastruktury (np. względy geotechniczne). Z tych więc właśnie względów miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego posługują się takimi kryteriami, jak obszary o przeznaczeniu podstawowym czy dopuszczalnym i żaden przepis prawa nie rodzi po stronie gminy obowiązku wskazywania w planie szczegółowego przebiegu sieci. Ponadto niezasadne - z punktu widzenia celu takiego planu - byłoby wprowadzanie do jego postanowień konkretnego przebiegu obiektów infrastruktury technicznej, ponieważ taka infrastruktura powiązana jest z czynnikami nieznanymi w chwili uchwalania planu a wprowadzenie do planu przebiegu wszystkich możliwości przebiegu sieci wiązałoby się z koniecznością przygotowania dokumentacji, która nie byłaby możliwa do wykonania z punktu widzenia organizacyjnego. Poza tym, wprowadzenie do planu całości sieci ( w tym przypadku kablowych) mogłoby też spowodować w praktyce niedopasowanie tak przewidzianej infrastruktury do zmieniających się potrzeb i realiów a tym samym powodowałoby to konieczność ustawicznej zmiany planu. W tej więc sytuacji powtórzyć zatem trzeba, że żaden przepis prawa, w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga naniesienia na planie miejscowym z góry wszystkich, dopuszczalnych planem obiektów budowlanych, w tym obiektów infrastruktury technicznej, gdyż byłoby to nie tylko niecelowe, ale i nierealne. Z tego względu plany miejscowe posługują się takimi kryteriami jak zdefiniowany za pomocą działek ewidencyjnych obszar o konkretnym przeznaczeniu, na którym dopuszcza się zabudowę czy też określanie procentowo w stosunku do powierzchni ograniczenia zabudowy. Powyższe, w ocenie składu orzekającego, prowadzi więc do wniosku, iż inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym sieć elektryczna, muszą być traktowane jako mające charakter szczególny. Ich znaczenie (w przypadku, gdy obejmują znaczny obszar terenu) polega bowiem nie tylko na tym, że stanowią one w takiej sytuacji realizację celu publicznego, czyli służą pewnej społeczności danego rejonu, ale ponadto – przy obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego - w zasadzie praktycznie warunkują samo funkcjonowanie takiej społeczności. Dlatego też, właściciel nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, której dotyczy wniosek, złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ma zawsze zagwarantowaną możliwość skorzystania z prawa zaskarżenia uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie można zgodzić się ze skarżącą, że przedstawiona wyżej wykładnia omawianych przepisów naruszała przepis zawarty w art. 124 ust. 1 czy art. 112 ust. 3 u.g.n. Z tych powodów, skład orzekający uznał, że wskazane wyżej zarzuty materialnoprawne okazały się niezasadne. Okoliczność ta przekładała się natomiast w oczywisty sposób na brak zasadności zarzutów procesowych. W tej sytuacji nie można było bowiem zasadnie twierdzić, że Sąd Wojewódzki rozpoznał niniejszą sprawę z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. ani też, że w toku postępowania administracyjnego miało miejsce istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności bowiem nie można było zgodzić się z twierdzeniem, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7 k.p.a. Wręcz przeciwnie, decyzję tę organ wydał po wyważeniu interesu społecznego z interesem indywidualnym skarżącej a przyczyny dla których priorytet został w tym przypadku przyznany interesowi społecznemu, zostały wyżej już wyjaśnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.