I OSK 126/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 599/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.PS.4040.446.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz M.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 599/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 czerwca 2022 r. nr SKO.PS.4040.446.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 21 marca 2022 r. nr GOPS.442.2.2022 (dalej decyzja z 21 marca 2022 r.) Wójt Gminy Kołaczkowo (dalej Wójt), odmówił M.M. (dalej skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem N.M. (dalej mąż) legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w świetle przedstawionych przez skarżącą oświadczeń i dokumentów nie zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 "ze zm." [bez zmian - pierwsza zmiana nastąpiła dnia 1 lipca 2022 r.; Dz.U. z 2022 r. poz. 1265 - uw. NSA], dalej uśr) do nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wójt stwierdził, że N.M., urodzony 26 listopada 1955 r., legitymuje się orzeczeniem z 1 lipca 2021 r. nr PZON.611.17036.2021 (dalej orzeczenie z 1 lipca 2021 r.) Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrześni o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od 1 kwietnia 2021 r. Świadczenie nie może zostać przyznane żonie osoby wymagającej opieki i nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 lub 25 (odpowiednio) roku życia. Z orzeczenia z 1 lipca 2021 r. wynika, że niepełnosprawność N.M. powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do 25 roku życia, przy czym można przyjąć, że data złożenia wniosku o wydanie orzeczenia jest jednocześnie datą powstania niepełnosprawności, co skarżąca potwierdziła. Wójt zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13), który nie wyeliminował art. 17 ust. 1b uśr, wobec czego ów przepis pozostaje obowiązującym przepisem prawa. Skoro niepełnosprawność podopiecznego powstała po terminach wskazanych art. 17 ust. 1b uśr, i ta przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest spełniona. Skarżąca jest uprawniona do emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej, przyznanej decyzją z 27 maja 2020 r. znak ENP/10/054231173, co wyklucza możliwość korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr). Mimo opiekowania się mężem (co potwierdził wywiad środowiskowy), skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr SKO.PS.4040.446.2022 (dalej decyzja z 27 czerwca 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej Kolegium), po rozpoznania odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję z 21 marca 2022 r. Kolegium wskazało, że N.M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W punkcie IV tego orzeczenia wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wójt ustalił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b uśr. Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie art. 17 ust. 1b uśr określił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednak wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 uznał art. 17 ust. 1b uśr za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wójt nie mógł jako przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego [uzn]ać art. 17 ust. 1b uśr. Wójt zastosował literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskująca o to świadczenie żona nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr jest wadliwa, bowiem niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia osobom pozostającym w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, mimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). O utrzymaniu w mocy decyzji Wójta przesądziło, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Jeśli strona ma ustalone prawo do emerytury, jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyraźny przepis ustawy. Świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo, natomiast osoba pobierająca emeryturę nie jest czynna zawodowo. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma na celu wyrównania różnicy między niższą kwotą renty/emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Pobierania emerytury przez skarżącą stanowi samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.M., reprezentowana przez radcę prawnego O.M., wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W skardze podniosła zarzuty: a. dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; b. naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; c. naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr w związku z art. 32 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; d. naruszenia art. 7, 77 kpa przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica w wysokości tych świadczeń uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu przez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; e. naruszenia art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, przez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania emerytury za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i odstąpienie od zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony (k. 2-12 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie (k. 15-16v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 599/22 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczą przesłanką odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem było ustalone prawo do emerytury z FUS, którą skarżąca pobiera. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W judykaturze "wywiązał się spór dotyczący" [zapewne "zaistniała rozbieżność dotycząca" - uw. NSA] wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część Sądów zwraca uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 uśr, przy użyciu narzędzi wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego i zarazem akcentuje, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2020 r. (M.P. z 2021 r. poz. 1021). Ustalenie to doprowadziło do wniosków - których Sąd I instancji nie podzielił - że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Wobec tego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prawidłowo interpretowany winien znajdować zastosowanie do sytuacji emerytów w ten sposób, że pozbawia ich przysługującego im z mocy art. 17 ust. 1 uśr prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Zdaniem Sądu I instancji w omawianej sytuacji należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych Sejmu RP IV kadencji, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). W ocenie Sądu I instancji, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą do spójnego wniosku. Oznacza to, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r. II SA/Po 671/20). Sąd I instancji podziela stanowisko doktryny co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 uśr skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych (szerzej S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s. 182). Sąd I instancji wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr bezwzględnie eliminująca z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, jakoby sama tylko relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniała konstatację, że intencją ustawodawcy było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (wyrok NSA z 23.2.2022 r. I OSK 1079/21). Wnioski takie całkowicie pomijają fakt, że właśnie z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy (lub jej niepodejmowanie) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów w sposób, który prowadziłby w istocie do sytuacji zrównującej sytuację osób, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zaprzestały świadczenia pracy z racji osiągnięcia wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Sytuacja tych osób jest zasadniczo różna. Osoby, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń, a pozostające pod ich opieką dzieci, które niejednokrotnie od urodzenia pozostają niepełnosprawne, nigdy same nie wypracowały własnych świadczeń. Tymczasem osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji osiągnięcia wieku emerytalnego, miały realny wpływ na zasady na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę, przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Nie sposób zrównywać sytuacji osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, a po przejściu na emeryturę muszą podołać obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną. W wyroku K 38/13 Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie >jeżeli w celu w celu Konsekwentnie w wyroku z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 (dalej wyrok SK 2/17) Trybunał wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia >w celu tego względu Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Dlatego ustawodawca ustanawiając przesłankę negatywną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie różnicuje podmiotów prawa, które charakteryzowałyby się wspólną cechą istotną, nie wprowadza odstępstwa od zasady równości. Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższej kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (wyrok NSA z 30.11. 2020 r. I OSK 1334/20). Sytuacja osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest tożsama z sytuacją osób, które były aktywne na rynku pracy aż do nabycia świadczeń emerytalnych. Ci pierwsi nie mają możliwości wyboru (na który powołują się osoby które wypracowały sobie prawo do świadczenia emerytalnego) pomiędzy dwoma świadczeniami, tj. pielęgnacyjnym przysługującym z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki, a samodzielnie wypracowanym (emerytalnym). Ich sytuacja nie jest taka sama. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przy tym wynagrodzeniem, ale stanowi rekompensatę za realną rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, i to w konkretnym, wskazanym przez ustawodawcę celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru państwowego zatrudnienia, a to powoduje, że osoba pobierająca emeryturę "z racji wieku" nie może domagać się "wynagrodzenia" za pracę świadczoną wobec niepełnosprawnego członka rodziny. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości oraz dyrektywy wykładni celowościowej Sąd I instancji stwierdził, że emerytura "z racji wieku" stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadomie przez ustawodawcę ustanowioną (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr). Niewątpliwie emeryturę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr stanowi świadczenie emerytalne uzyskane i pobierane bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 uśr, to świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane właśnie do takich osób. Mając na uwadze dyrektywy wykładni językowej, celowościowej i systemowej, w ocenie Sądu I instancji jedynym wyjątkiem pozwalającym na odejście od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w rozpoznawanej sprawie byłoby więc przejście skarżącej na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 1989 r. nr 28 poz. 149, dalej rozporządzenie z 1989 r.). Legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nieprzerwanie i nadal (także po osiągnięciu wieku emerytalnego), uzasadnia nie tylko uznanie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, ale i przyjęcie, że w takich wyjątkowych sytuacjach uzasadnione jest odstąpienie od wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i z powołaniem na wskazywane w orzecznictwie wartości konstytucyjne przyjęcie, że w takich szczególnych okolicznościach możliwie jest przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego (rozważania w tym zakresie w wyroku WSA z Poznaniu z 29.7.2021 r. II SA/Po 890/20). Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie wskazuje, by skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad "matką" [winno być "mężem" - uw. NSA] aż do uzyskania wieku emerytalnego. Skarżąca - reprezentowana w toku postępowania administracyjnego i sądowego przez profesjonalnego pełnomocnika - nie podnosiła, by przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r., co wykluczało odejście przez organy rozstrzygające w sprawie od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Z akt sprawy wynika, że skarżąca urodzona w 1957 r., ma ustalone prawo do emerytury decyzją ZUS z 27 maja 2020 r. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z 4 marca 2022 r. i decyzja Wójta z 31 marca 2022 r., odnoszą się do okresu, gdy skarżąca miała przyznaną emeryturę i ją pobierała. Trafność wykładni przepisów prawa przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie pośrednio potwierdził sam ustawodawca, który dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021 poz. 2314, dalej uśw) z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzono dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. W toku procesu legislacyjnego ustawodawca jednoznacznie wskazał na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia z 1989 r. (którego przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 1998 r.) i świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że podstawowym celem obu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia. Świadczenie wyrównawcze przysługuje osobie uprawnionej do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149), zwanej dalej "wcześniejszą emeryturą", w kwocie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270), pod warunkiem że w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyła prawo do wcześniejszej emerytury. (art. 2 ust. 1 uśw). Świadczenie wyrównawcze przysługuje miesięcznie w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a kwotą pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego. (art. 2 ust. 1 uśw). Z art. 3 uśr wynika, że świadczenie wyrównawcze jest przyznawane na wniosek osoby uprawnionej, składany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innego organu emerytalno-rentowego, który wypłaca świadczenie emerytalno-rentowe. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "proponowane rozwiązanie zakłada - wyłącznie dla grupy osób, które nigdy nie miały możliwości być uprawnionymi do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną - pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu aktualnego zróżnicowania wysokości ich świadczenia emerytalnego (EWK) z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku gdy to pierwsze jest niższe od drugiego, bowiem rozwiązania systemowe są skonstruowane w ten sposób, że w przypadku nabycia emerytury odpada podstawa prawna do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego). Projekt ustawy o świadczeniu wyrównawczym dla osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki dotyczy wyłącznie tej grupy emerytów, którzy na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. poz. 149) uzyskali prawo do emerytury, tzw. EWK." (uzasadnienie do druku nr 1614 dostępny na stronie https://www.sejm.gov.pl w zakładce Proces Legislacyjny -> Przebieg procesu legislacyjnego -> Druk nr 1614). Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, które nabyła z tytułu wieku, to świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać jej przyznane. Okoliczność ta miała podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy. Kolegium prawidłowo uznało, że w zakresie, w jakim Wójt przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać skarżącej przyznane z uwagi na datę powstania niepełnosprawności jej męża i z uwagi na pozostawanie z nim w związku małżeńskim, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd I instancji podzielił argumentację przytoczoną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną wniosła M.M. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. O.M., zaskarżając wyrok II SA/Po 599/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez: a. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem tylko i wyłącznie z uwagi na błędne łączenie uzyskania prawa do emerytury z niezdolnością do pracy z uwagi na wiek, co tym samym narusza realizację konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji); b. art. 17 ust. 5 pkt. 1 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, przez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki przez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę bez dokonania przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, a także Sąd żadnych ustaleń o niezdolności skarżącej do podjęcia pracy, koncentrując się na jej wieku i okresie pozostawania na emeryturze skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych (k. 54-62 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 77-78v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się zasadne. Istotą sprawy jest to, czy skarżąca, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepełsprawności w stopniu znacznym męża. Niewątpliwe jest, że skarżąca, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, bowiem polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia, a realia społeczne, w tym zmniejszająca się zastępowalność pokoleń i szybko postępujące starzenie się społeczeństwa, skutkuje zachęcaniem emerytów przez władze publiczne, do podejmowania zatrudnienia (art. 106 § 4 ppsa). Przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko z powołaniem na argumenty z uzasadnienia do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji (druk nr 1555) nie jest adekwatne, bowiem przyjęte w nim założenia i modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznym zmianom pod wpływem wyroków Trybunału Konstytucyjnego (w szczególności wyroki z: 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 2008/6/109), któremu nie towarzyszyła w należytym zakresie i jakości aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Dowodzi tego w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 2/17, który przeciwi się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok SK 2/17 zapadł na skutek skargi konstytucyjnej, której wniesienie stanowi realizację uprawnienia konstytucyjnego, za pomocą którego sami obywatele mogą dochodzić ochrony swych praw konstytucyjnych. Skutków ochronnych wynikających z zastosowania tego mechanizmu obywatele nie mogą być pozbawieni. Skutek tego wyroku SK 2/17 osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację Sądu I instancji odwołującą się do tego, że intencją prawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Nawet jeśli takie założenie towarzyszyło projektodawcom ustawy w pierwotnym brzmieniu, to nie ma ono aktualnie, wobec zmian wprowadzonych na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygającego znaczenia. Na zmianę kontekstu normatywnego (dowodzącego jednocześnie modyfikacji pierwotnych założeń ustawy) wpływa także rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314). Ów przepis nie dotyczy świadczenia wyrównawczego, będącego tytułowym przedmiotem ustawy, lecz odnosi się do sytuacji osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, które po dniu 1 stycznia 2022 r. złożyły wniosek o emeryturę lub rentę, lub rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, lub rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W takim przypadku osobom tym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeśli jest korzystniejsze, przy czym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie stosuje się. Regulacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że ustawodawca odstępuje od modelu, zgodnie z którym prawo do emerytury ma pierwszeństwo względem świadczenia pielęgnacyjnego i jego nabycie stoi na przeszkodzie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek regulacja ta dotyczy bezpośrednio tylko osób, które nabyły prawo do emerytury w toku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem zazwyczaj częściowo także z tego tytułu), to stanowi argument przy rozstrzyganiu, czy zgodne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie opiekunów ze względu na moment podjęcia się opieki. Wskazuje, że nabycie prawa do emerytury nie jest bezwzględną przeszkodą do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla opiekuna mającego prawo do emerytury. Wyrok SK 2/17, wyłącznie ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, lecz zawarta w nim argumentacja rzutuje na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji (mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową), a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja skarżącej nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał w wyroku SK 2/17. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie zauważa się, że brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19, cbosa). W obecnej sytuacji demograficznej w Polsce, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytalnego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania ze strony władz publicznych do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak i faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, że osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki, w praktyce dożywotniej. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia, nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali w różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). W końcowej części preambuły Konstytucji zawarto wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prezentowaną w orzecznictwie, dotyczącą zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8.2.2023 r. I OSK 641/22; 23.6.2022 r. I OSK 1590/21; 14.6.2022 r. I OSK 1562/21; 12.1.2022 r. I OSK 917/21; 9.2.2022 r. I OSK 1072/21; 11.2.2022 r. I OSK 1166/21; 25.6.2021 r. I OSK 563/21; 12.10.2021 r. I OSK 544/21; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20; 17.12.2020 r. I OSK 2010/20 (cbosa). W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych). Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 uśr wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Ta regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej uerfus). W razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. (art. 95 ust. 1 uerfus) Przepisy uśr i uerfus generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr i art. 96 uerfus) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. W sytuacji, gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wyrok SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mającą możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok SK 2/17 nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem Sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej (w szczególności sądów, a także organów administracji publicznej) jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów. Wybór świadczenia osoba zainteresowana może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podjęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do emerytury i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania emerytury za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. "Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wobec tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z emerytury. Organy naruszyły zatem wspomniany powyżej art. 9 K.p.a." (wyrok NSA z 22.10.2021 r. I OSK 707/21, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 109-113 nb 1-5). Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pssa nie dostrzegł, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy dopełnienia wywiedzione z art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić i zaskarżony wyrok uchylić w całości (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję, jako opartą na błędnej wykładni wskazanych przepisów, należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując skarżącej termin do wykazania, że skarżąca wystąpiła o zawieszenie prawa do emerytury (art. 9 kpa i art. art. 103 ust. 3 i art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus), kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 kpa) i zasadą szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), by skarżąca ani jej niepełnosprawny mąż nie doznali uszczerbku w zaspokajaniu swych podstawowych potrzeb życiowych, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa). O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).