I OSK 125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 530/19 w sprawie ze skarg J.K., A. D., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 530/19 po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. K., A. D. i T. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania gospodarstwa rolnego. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zarzucając wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego i w zakresie w jakim ustalenie stanu faktycznego jest możliwe i dopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mającym na celu wyłącznie weryfikację decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym w aspekcie znamion kwalifikowanej wadliwości określonej w art 156 § 1 bądź w przepisach szczególnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art., 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. Kolegium winno było - na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym pośrednio zawarte w nim wytyczne w zakresie dalszego postępowania - dokonać ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną w celu potwierdzenia prawidłowości stosownych ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym, jak również dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie, który nie podlegał badaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, bądź też w zakresie którego nie udało się dokonać w tym postępowaniu, podczas gdy rolą organu w toku postępowania nieważnościowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej merytoryczne rozstrzyganie, w szczególności w zakresie normy, która w ocenie Sądu mogła lub powinna stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia lecz badanie, czy kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym akt administracyjny obarczony jest kwalifikowaną wadliwością, a w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa związanego z ustaleniami stanu faktycznego sprawy zbadanie wyłącznie, czy organ w postępowaniu jurysdykcyjnym dokonał stosownych ustaleń w zakresie wyznaczonym normą prawa materialnego, która stanowić miała podstawę prawną rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu prawidłowej jej wykładni. 3) art. 3 § 1 oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego w zakresie możliwym i dopuszczalnym w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. nie dokonując oceny prawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego, jak też wiarygodności poszczególnych dowodów i środków dowodowych, lecz badając jedynie, czy ustaleń stanu faktycznego dokonano w granicach wyznaczonych treścią normy prawa materialnego, 4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 11 czerwca 2019 r., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia: 1) art. 5 i 10 dekretu z 1951 r., poprzez przyjęcie w aspekcie uwarunkowań prawnych, społecznych i historycznych istniejących w dacie wydania aktu administracyjnego weryfikowanego w trybie stwierdzenia nieważności, że wydanie w 1959 r. na jego podstawie aktu nadania przedmiotowej nieruchomości nie było dopuszczalne i poprzez przyjęcie, że faktyczną podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowić mógł przepis nie wymieniony w treści tego aktu, tj. art. 15 ust. 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78), 2) art. 15 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 1955 r., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny - w przypadku, gdyby przepisy niniejszego aktu powinny znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, względnie uznania, że to przepisy art. 15 ust. 1, 2 i 3 niniejszego dekretu stanowić mogły faktyczną podstawę weryfikowanej decyzji - nie mieści się w materialnoprawnych ramach wyznaczonych przez przywołane przepisy, podczas gdy z zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r., znak: [...] wynika, że nieruchomość rolna w [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, która następnie aktem nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. nadana została H. K. i które to zaświadczenie wydane przez właściwy organ stanowić może przejaw "stwierdzenia" wobec braku wskazania odmiennej formy prawnej, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ww. dekretu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zestawienie ww zaświadczenia z danymi z protokołu z zakresu prac uwłaszczeniowych z dnia 12 sierpnia 1959 r., bezspornie wynika, że Kolegium dokonało właściwej oceny sprawy uznając, że nieruchomość po zmarłym J. K. stanowiła własność Państwa i przeznaczona była na cele osadnictwa, tj. włączona do zapasu ziemi, o którym mowa w art. 1 dekretu z 1947 r. Dawało to, w ocenie Kolegium, podstawy do nadania w 1959 r. H. K. własności działki nr [...] we wsi [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 20 marca 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że aktem nadania z dnia [...] czerwca 1947 r., Nr [...], Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w S., działając na podstawie art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 – zwany dalej "dekretem z 6 września 1946 r.") nadała J.K. gospodarstwo rolne nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...]. Z kolei dnia [...] października 1947 r. Starosta S. na podstawie art. 31 dekretu z 6 września 1946 r. wydał orzeczenie Nr [...] o wykonaniu powyższego aktu nadania, przenosząc na J. K. własność nabytego gospodarstwa. Dnia 12 sierpnia 1959 r. doszło do spisania protokołu z zakresu prac uwłaszczeniowych dotyczących gospodarstwa rolnego w [...] z udziałem H. K., która oświadczyła do protokołu, że jej ojciec posiadał gospodarstwo od 1945 r. do 1950 r. Następnie, do 1957 r. gospodarstwo było użytkowane przez Spółdzielnię Produkcyjną [...]. Po rozwiązaniu Spółdzielni, H. K. jako córka przejęła gospodarstwo w spadku po J. K. i użytkowała go od 1956 r. W dokumencie tym znalazł się także zapis, że "nie wydano orzeczenia o przyjęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 15 – art. 2". Jednocześnie, w protokole zaznaczono, że w stosunku do pierwszego użytkownika J. K. "wydać orzeczenie z art. 101", a w stosunku do obecnego użytkownika H. K. dokonać uwłaszczenia. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S., działając na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przyjętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233), art. 6 dekretu z 6 września 1946r. oraz art. 77 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz.16) w dniu [...] sierpnia 1959 r., wydało zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że wchodząca w skład gospodarstwa nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa. Powiatowa Komisja Ziemska w S. aktem nadania nr [...], z dnia 14 sierpnia 1959 r., wydanym na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 – zwanym dalej "dekretem z 1951 r.") nadała H. K. ww. gospodarstwo rolne w W., określając powierzchnie gruntów na [...] ha. W dokumencie zamieszczono również wzmiankę, iż "niniejszym aktem poświadcza się, że nadane gospodarstwo – działka stanowi własność osoby w tym akcie wymienionej". Dnia [...] sierpnia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wystąpiło z wnioskiem do Sądu Powiatowego w S. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. stwierdził, że spadek po J. K. zmarłym w dniu [...] czerwca 1954 r. nabyły na podstawie ustawy jego żona H. K. oraz ich dzieci; H. K., B. K. oraz A. D. i J. K. w części ogólnej jak i w części dotyczącej dziedziczenia wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego. Wnioskiem z dnia 21 października 2016 r. J. K. i A. D. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności aktu nadania z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] ewentualnie o stwierdzenie, że przedmiotowy akt został wydany z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyń akt ten został wydany z rażącym naruszeniem art. 3, art. 5 i art. 10 dekretu z 1951 r. Strony wskazały m.in., że J. K. opuścił gospodarstwo rolne w [...] na przełomie lat 1953/1954 z powodu, jak przypuszczają, przymuszania go do podjęcia pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa na tamtym terenie i wyjechał do J., gdzie zmarł. Zdaniem wnioskodawczyń akt nadania z dnia 14 sierpnia 1959 r., nie uwzględniał praw do spadku wszystkich spadkobierców po J.K. Ponadto gospodarstwo rolne w W. zostało nadane H. K. bez wydania uprzedniego orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, co wprost zostało zapisane w protokole z zakresu prac uwłaszczeniowych. Organ odmawiając stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z 14 sierpnia 1959 r. powoływał się na protokół z 12 sierpnia 1959 r. z ustalenia zakresu prac uwłaszczeniowych oraz zaświadczenie z 14 sierpnia 1959 r. potwierdzające, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Organ argumentował, powołując się na regulację art. 27 oraz art. 28 ust. 1 i 2 dekretu z 1946 r., że prawo wynikające z aktu nadania ziemi z 22 czerwca 1947 r. nie jest dziedziczne ani zbywalne. A osoba, która otrzymała akt nadania, obowiązana jest prowadzić swe gospodarstwo osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nią razem we wspólnocie gospodarczej. Niezastosowanie się do tego obowiązku uzasadnia cofnięcie aktu nadania. Skarżący kwestionując stanowisko organu, podnosili że w wykonaniu aktu nadania wydane zostało orzeczenie przenoszące własność gospodarstwa na rzecz J.K., które to prawo jest dziedziczne i powinni je nabyć wszyscy spadkobiercy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż organ nie ustalił w jakim trybie własność tej nieruchomości przeszła z powrotem na Skarb Państwa. Nie wynika to z zaświadczenia z [...] sierpnia 1959 r., potwierdzającego jedynie prawo własności Skarbu Państwa, ale bez wskazania podstawy materialnoprawnej nabycia. Zdaniem Sądu, taką podstawę mógł stanowić art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tj. Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78 – zwanym dalej "dekretem z 1955 r."), dotyczący gospodarstw opuszczonych przez właściciela, które z mocy prawa przechodziły na Skarb Państawa. WSA nakazał organowi wyjaśnienie, czy J. K. rzeczywiście utracił własność tej nieruchomości i czy istniała podstawa prawna do uwłaszczenia H. K., a jedynie nie została właściwie powołana, czy takowej podstawy nie było, a nieruchomość weszła w skład spadku po J. K. i była przedmiotem dziedziczenia przez córkę H. i pozostałe dzieci zgodnie z postanowieniem stwierdzającym prawa do spadku. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, a sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenia te, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, dotyczą postępowania wyjaśniającego w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wydania aktu bez podstawy prawnej lub z rażacym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją (aktem), która ma walor ostateczności. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie w kontekście oceny prawnej organu czyni uzasadnionym stanowisko Sądu I instancji o niewyjaśnieniu, czy istniała podstawa materialnoprawna do uwłaszczenia H. K.. Trafnie Sąd I instancji ocenił, iż z załączonych dokumentów w postaci protokołu z ustalenia zakresu prac uwłaszczeniowych oraz zaświadczenia potwierdzającego własność Skarbu Państwa, nie da się wywieść, dlaczego J. K. utracił własność nieruchomości nabytej aktem nadania z 1946 r. i jak uzyskał własność tej nieruchomości Skarb Państwa. Przepisy powołane w zaświadczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z [...] sierpnia 1959 r. jak i podstawa prawna wskazana w akcie nadania z [...] sierpnia 1959 r. nie dają odpowiedzi na te pytania. Słusznie więc Sąd nakazał ustalić, czy został wydany przez Prezydium akt wygaszający akt nadania ziemi z 1946 r. (mocą którego J. K. ojciec H. K. nabył własność przedmiotowej nieruchomości) i przywracający własność Skarbu Państwa do tego gruntu. Tym samym, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż dokładne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę, czy brak powołania się w zaświadczeniu art. 15 ust. 3 dekretu z 1955 r. stanowiło kwalifikowaną wadę wydanego na jego podstawie aktu nadania ziemi, czy też stanowiło to jedynie pominięcie wskazania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istniała. Stąd, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 3 dekretu z 1955 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwione. Albowiem, ocena prawna i wskazania Sądu pierwszej instancji dotyczą w istocie postępowania wyjaśniającego, które organ winien przeprowadzić celem ustalenia przesłanek z art. 156 § 1, w szczególności istnienia podstawy prawnej do wydanego na rzecz H. K. aktu nadania ziemi. Wobec tego, że w wyniku uwzględnienia skargi organ odwoławczy będzie ponownie rozpoznawał sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja winna zatem znaleźć zastosowanie w badanej sprawie, skoro od dnia wejścia do obrotu prawnego i wywołania skutków prawnych przez kontrolowany w trybie nadzoru akt nadania ziemi z dnia 14 sierpnia 1959 r. upłynęło ponad trzydzieści lat. Jakkolwiek powyższy przepis wskazuje, iż w sytuacji w nim opisanej postępowanie administracyjne umarza się z mocy prawa, to na gruncie zacytowanego przepisu utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą, z uwagi na względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego "umorzenie postępowania z mocy prawa" wymaga potwierdzenia stosownym aktem (decyzją albo wyrokiem) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 i z 28 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1511/19 oraz postanowienie NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 658/23. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.