I OSK 1242/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 669/18 w sprawie ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności: 1. zarządzenia nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L.; 2. zarządzenia nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L.; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 lutego 2019 r., II SA/Go 669/18 uwzględnił skargę Gminy N. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności: 1. zarządzenia nr [...] Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L.; 2. zarządzenia nr [...] Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w L. i zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz Gminy N. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 7 listopada 2018 r., II SA/Go 559/18 nie został wydany w aktualnie rozpatrywanej (organ nadzoru stwierdził bowiem nieważność zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz zarządzenia powierzającego stanowisko dyrektora szkoły), a więc Sąd nie jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w tym orzeczeniu, to argumentacja zaprezentowana w tym orzeczeniu, z uwagi na etapowość procesu konkursowego, zachowuje aktualność także na gruncie obecnie rozważanej skargi. W orzeczeniu tym stwierdzono, że: "... w sytuacji, gdy rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L. W. T., przy czym opisane rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało, na skutek zaskarżenia do sądu administracyjnego albo w inny sposób wyeliminowane, uznać należy, że zarządzenie Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] nie wywołało w ogóle skutków prawnych (skutek ex tunc). Prowadzi to do wniosku, że z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego W. T. nie objęła skutecznie (z punktu widzenia prawa administracyjnego) stanowiska dyrektora wymienionej placówki oświatowej. Tym samym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, stanowiącym główną podstawę faktyczną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] czerwca 2018 r., że na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w L. (obecna nazwa placówki) nie ma wakatu. W orzeczeniu tym stwierdzono zarazem, że z wyroku NSA z 15 listopada 2017 r., I OSK 1870/17, "wynika jedynie, że skutki te nie miały wpływu na przesłanki odwołania tej osoby ze stanowiska dyrektora w szczególnym, przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., trybie. Wskazuje na to treść uzasadnienia wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczności powołane przez Wójta Gminy N. nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającej na natychmiastowe zwolnienie W. T. z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego. Jak konstatuje NSA "stwierdzenie przez Wojewodę nieważności zarządzeń o: ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora, zatwierdzeniu wyników konkursu oraz powierzeniu stanowiska dyrektora W. T. nie mogą stanowić podstawy do odwołania dyrektora w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wadliwie przeprowadzona ocena konkursowa oraz błędy proceduralne w toku postępowania konkursowego nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38. i tym samym nie mogą stanowić przesłanki do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym. Wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze zostały bowiem wydane na skutek istotnego naruszenia prawa przez organ prowadzący – Wójta Gminy, a nie przez kandydata na dyrektora i nie dotyczyły bezpośrednio ani jego osoby ani jego nieetycznych czy też niezgodnych z prawem działań. Ocena NSA była więc dokonywana z punktu widzenia spełnienia indywidualnych i konkretnych przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., pejoratywnych dla odwołanej osoby w razie ich potwierdzenia, a nie generalnych skutków rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] stycznia 2017 r. Tych bowiem wyrok NSA nie dotyczył, tym bardziej że, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej (zatem rozpoznając sprawę I OSK 1870/17 był związany granicami skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie II SA/Go 185/17). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli nie jest kwestia odwołania w szczególnym trybie osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły, lecz uruchomienie procedury konkursowej będącej bezpośrednim skutkiem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego z [...] stycznia 2017 r., Nr [...]. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że na skutek wydania przez Wojewodę Lubuskiego tego rozstrzygnięcia nadzorczego, na stanowisku dyrektora placówki oświatowej w L. istniał wakat, przez co Wójt Gminy N. był uprawniony do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora tej placówki, a następnie do podjęcia kolejnych czynności związanych z postępowaniem konkursowym. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] należy uznać za wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., polegającym na pominięciu w toku badania sprawy skutków materialnoprawnych wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] stycznia 2017 r. Nr [...].". Skoro zatem na stanowisku dyrektora placówki oświatowej w L. istniał wakat, Wójt Gminy N. był także uprawniony do zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz powierzenia stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze przeprowadzonego konkursu. Wójt Gminy N. w § 1 zarządzenia nr [...] powierzył B. A. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L. od [...] czerwca 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r. Zgodnie z art. 63 ust. 21 zd. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U.2018.996 ze zm., dalej u.p.o.), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. Powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych, tj. od 1 września danego roku szkolnego jest zatem zasadą. W rozpoznawanej jednak sprawie Sąd uznał, że w jej okolicznościach (istnienie wakatu na stanowisku dyrektora szkoły), powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w okresie od [...] czerwca 2018 r. a więc od dnia w którym zatwierdzono konkurs, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Odnosząc się do oddalenia wniosków dowodowych skarżącej trafnie organ nadzoru powołuje się na odrębność drogi administracyjnej i drogi powszechnej przed sądem pracy. Ta utrwalona konwencja, mimo oczywistych i od lat wytykanych wad, nadal jest honorowana i niniejsze orzeczenie nie zmierza do jej podważenia. Niemniej na tle wątpliwości, które dla Wojewody powstają na styku treści orzeczenia NSA I OSK 1870/17 z rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] sąd, mając na względzie aksjologię stanowiącą fundamenty wymiaru sprawiedliwości, nie widzi podstaw, aby akceptować wykładnię zawartą w treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Prowadzi ona bowiem do konfliktu aksjologicznego pomiędzy wolą jednostki (droga przed sądem powszechnym), a interesem publicznym (droga administracyjna). Wykładnia akceptowana przez sąd ten konflikt usuwa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego z [..] lipca 2018 r., znak [...], w zakresie, w jakim akt ten stwierdza nieważność zarządzenia [...] Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L. i oddalenie skargi Gminy N. w pozostałym zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 63 ust. 21 u.p.o. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na pięć lat szkolnych jest zasadą, tym niemniej w pewnych okolicznościach (tj. istnienia wakatu na stanowisku dyrektora szkoły) dopuszczalne jest powierzenie tego stanowiska na okres dłuższy niż pięć lat, podczas gdy termin pięcioletni, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem maksymalnym, na jaki można powierzyć stanowisko dyrektora szkoły, a jedyne dopuszczalne odstępstwo od tej zasady wprowadzone przez ustawodawcę dotyczy powierzenia tego stanowiska w uzasadnionych przypadkach na krótszy okres, jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny; b) art. 63 ust. 21 u.p.o. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres dłuższy niż pięć lat nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy pięcioletni termin, o którym mowa w art. 63 ust. 21 u.p.o. jest terminem maksymalnym, na jaki można powierzyć stanowisko dyrektora szkoły, stąd powierzenie tego stanowiska w drodze zarządzenia na okres dłuższy, niż wynika to z przepisów rangi ustawowej, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności takiego aktu w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 63 ust. 21 u.p.o. pozwala na sformułowanie następujących zasad: 1) regułą jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych, a krótszy okres powierzenia stanowiska jest wyjątkiem, który ma zastosowanie w uzasadnionym przypadku; 2) okres powierzenia stanowiska nie może przekraczać 5 lat szkolnych; 3) okres powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest ściśle związany z pojęciem roku szkolnego zdefiniowanym w art. 94 u.p.o.; 4) powierzenie stanowiska dyrektora na nie więcej niż 5 lat szkolnych oznacza, że okres sprawowania stanowiska nie może zawierać w sobie więcej niż 5 okresów mieszczących się w poszczególnych latach szkolnych, a więc w okresach od 1 września każdego kolejnego roku kalendarzowego rozpoczynającego rok szkolny do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, kończącego rok szkolny; 5) wymienione wyżej reguły mają zastosowanie niezależnie od tego czy powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następuje po przeprowadzeniu konkursu, czy bez konkursu (por. wyrok WSA w Lublinie z 13 listopada 2014 r., III SA/Lu 948/14). Powyższy wyrok dotyczył powierzenia stanowiska dyrektora szkoły z naruszeniem przepisów wówczas obowiązującej ustawy o systemie oświaty (tj. art. 36a ust. 13 w zw. z art. 63 u.s.o.), ale brzmienie tych przepisów odpowiada brzmieniu art. 63 ust. 21 i art. 94 obecnie obowiązującego Prawa oświatowego, stąd wnioski poczynione przez WSA w Lublinie w sprawie pozostają aktualne także na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem organu, nie ma przeciwwskazań, aby powierzyć stanowisko dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, tym niemniej wpływa to długość okresu powierzenia tego stanowiska mieszanego okresami kalendarzowymi. W takim bowiem przypadku pierwszy rok szkolny okresu powierzenia stanowiska kończy się z końcem roku szkolnego, w którym dyrektor objął to stanowisko (tj. z dniem 31 sierpnia), a po tym okresie, powierzenie stanowiska kończy się maksymalnie z upływem czterech kolejnych lat szkolnych: tj. okres pięciu lat szkolnych będzie się w takiej sytuacji mieścił między czwartym i piątym rokiem kalendarzowym. Na gruncie tej sprawy oznacza to, że Wójt Gminy N. mogła powierzyć stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L. w toku roku szkolnego, tj. od [...] czerwca 2018 r. W takim jednak przypadku, powierzenie tego stanowiska mogło nastąpić maksymalnie do 31 sierpnia 2022 r., a nie do 31 sierpnia 2023 r. Ustawodawca dopuścił wyłącznie możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły – w uzasadnionych przypadkach – na okres krótszy (por. art. 63 ust. 21 zd. 2 u.p.o.). Nie istnieje natomiast przepis, który umożliwiałby powierzenie tego stanowiska na okres dłuższy niż pięć lat szkolnych. Oznacza to, że niezależnie od okoliczności, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres dłuższy niż maksymalny nie znajduje oparcia w przepisach (powierzenie takie stanowi w istocie dokonanie czynności bez podstawy prawnej). Istnienie wakatu na stanowisku dyrektora szkoły (który to wakat powstał w trakcie roku szkolnego) jest okolicznością uzasadniającą powierzenie stanowiska na okres dłuższy, niż zakreślony przez ustawodawcę maksymalny okres pięciu lat szkolnych, ponieważ okoliczność taka nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym, co oznacza, że w takim przypadku nie występują żadne ekstraordynaryjne przesłanki, które uzasadniałyby i pozwalałyby na obejście zasady powierzania stanowiska na okres maksymalnie pięciu lat szkolnych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały bądź zarządzenia przez wojewodę może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej istotna sprzeczność z prawem, tj. gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści danego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać (wyrok NSA z 26 kwietnia 2007 r., II OSK 166/07). Skoro na gruncie art. 63 ust. 21 u.p.o. nie jest możliwe powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres dłuższy niż pięć lat szkolnych, a wyjątek dotyczy jedynie możliwości skrócenia okresu powierzenia stanowiska, powierzenie przez Wójta Gminy N. stanowiska dyrektora szkoły na okres dłuższy niż pięć lat szkolnych stanowi rażące naruszenie prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, organy władzy publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane", a zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). W tej sprawie wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia w zakresie, w jakim powierzenie stanowiska dyrektora szkoły przekracza okres pięciu lat szkolnych (tj. począwszy od 1 września 2022 r.), O ile art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. dopuszcza stwierdzenie nieważności zarządzenia w części, o tyle charakter kwestionowanego zarządzenia uniemożliwia częściową ingerencję w jego treść, bo stwierdzenie nieważności zarządzenia w części stanowiłoby w istocie ustalenie przez organ nadzoru okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej, co byłoby quasi zarządzeniem zastępczym, wydanym z naruszeniem art. 87 u.s.g.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również orzeczenia sądowe na poparcie poglądu WSA, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. art. 63 ust. 21 u.p.o. jest trafny. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i wynika z niego, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział wyjątku, polegającego na możliwości przedłużenia tego terminu. Oznacza to, że Wójt Gminy N. wydając zarządzenie z [...] czerwca 2018 r., Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w L. naruszył w sposób istotny art. 63 ust. 21 u.p.o., ponieważ powierzenie tego stanowiska nastąpiło na okres dłuższy niż 5 lat szkolnych. Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2018 r., znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia [...] Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w L. i oddalił skargę Gminy N. w pozostałym zakresie. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarga Gminy N. była częściowo uzasadniona.