I OSK 124/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1628/19 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., IV SA/Wa 1628/19 oddalił skargę I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - art. 105, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej wykładni ww. norm i uznanie, iż organ nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów, pomimo iż prawidłowa wykładania tych przepisów winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż w sprawie faktycznie wystąpiła sytuacja, że organ: a) w odniesieniu do art. 105 k.p.a. nieprawidłowo zastosował omawiany przepis i zaniechał wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, b) w odniesieniu do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności; c) w odniesieniu do art. 8 k.p.a. nastąpiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania, w szczególności przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, który de facto uniemożliwia pełną weryfikację podstaw stanowiska Sądu I instancji, a Sąd ten nie wyjaśnił dlaczego oparł się w sprawie na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2814/15, pomimo iż w zaprezentowanych przez siebie rozważaniach Sąd I instancji dostrzegł, że występują rozbieżne podglądy orzecznictwa co do wątku będącego istotą postępowania. Dodatkowo z uwagi na wyżej zgłoszone zarzuty, a także podnoszoną w skardze kasacyjnej rozbieżność stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie problematyki prawidłowej procedury i właściwości sądu przy odtwarzaniu aktów administracyjnych, wniesiono na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o podjęcie uchwały co do występującej rozbieżności orzecznictwa. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić rekapitulacją stanu sprawy. Otóż, wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. I. J. wystąpiła do Burmistrza Gminy B. o odtworzenie aktu własności ziemi [...]. W odpowiedzi Burmistrz Gminy B. poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości odtworzenia przedmiotowego dokumentu. Na skutek powyższego skarżąca wniosła zażalenie, które postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało za niedopuszczalne. W następstwie skargi I. J. od ww. postanowienia, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 451/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy B., wskazując, iż zebranie i ocena materiału dowodowego nie są możliwe poza postępowaniem administracyjnym. Skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte i przeprowadzono w jego toku określone czynności wyjaśniające, to organ winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i uzasadnić swoje stanowisko o braku podstaw do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Gminy B. decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące odtworzenia aktu własności ziemi [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Organ wyjaśnił, że w archiwum Urzędu Gminy B. nie znaleziono ani oryginalnego egzemplarza, ani też kopii aktu własności ziemi objętej wnioskiem o odtworzenie. Nie odnaleziono również akt postępowania administracyjnego, na podstawie którego wydano akt własności ziemi. W ocenie organu I instancji poszukiwane akta uwłaszczeniowe dotyczące przedmiotowego aktu własności ziemi zaginęły, a wobec niemożności uzyskania aktu własności ziemi w innych instytucjach, niemożliwe jest odtworzenie ww. aktu własności ziemi w toku postępowania administracyjnego. W następstwie odwołania I. J. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem brak jest podstaw prawnych aby w postępowaniu administracyjnym odtworzyć akt własności ziemi. Nie zgadzając się z powyższą decyzją I. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i wnosząc o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż akty własności ziemi stanowiły decyzje administracyjne, na podstawie których właściwy do spraw organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego. Decyzje te wydawane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971.27.250 ze zm.), w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 tejże ustawy. Przepis ów wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie tej ustawy w samoistnym posiadaniu rolników, stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie tej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że ww. ustawa regulowała sprawy odnoszące się do nabycia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zatem kwestie mające charakter cywilny. Dalej wskazano, iż na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1982.11.81 ze zm.), sprawy o stwierdzenie nabycia na podstawie ww. ustawy z dnia 26 października 1971 r. własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazano sądom powszechnym. Przepisy regulujące nabycie własności nieruchomości odzyskały zatem, zgodnie z ich naturą, charakter norm prawa cywilnego, kształtujących stosunki prawne między podmiotami prawa prywatnego. Obecnie sprawy te rozstrzyga sąd cywilny. Sąd I instancji, za organami administracji stwierdził także, iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona jest teza o braku podstaw prawnych do odtworzenia aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie potwierdzić trafność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, wskazującego na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku podstaw prawnych do odtworzenia w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. Kwestia ta w orzecznictwie Sądu kasacyjnego była wielokrotnie analizowana i – wbrew stanowisku autora kasacji – nie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 3120/17; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., I OSK 2004/21), www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż ww. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie której wydawane były akty własności ziemi, normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, tyczące własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z woli ówczesnego ustawodawcy sprawy te załatwiane były w trybie administracyjnym w drodze decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej. Derogacja powyższej ustawy, co nastąpiło z dniem 6 kwietnia 1982 r., skutkowała przekazaniem tych spraw, zgodnie z ich naturą, do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ww. ustawy z dnia 26 marca 1982 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ww. ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zakończonych po dniu 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny, zastosowanie znajdą przepisy k.p.c. dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje stanowisko, iż odtworzenie aktu własności ziemi najczęściej nie jest jedynie techniczną kwestią związaną z ustaleniem postaci i treści dokumentu, który wchodził w skład akt administracyjnych, ale czynnością, która istotnie ingeruje w prawo własności nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak jest również w niniejszej sprawie, na co wyraźnie wskazuje postępowanie prowadzone przez Sąd Rejonowy w P. w sprawie I Ns 142/20. W takiej sytuacji należy wskazać, iż derogacja przepisów ustawy dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i cywilnoprawny charakter prawa regulowanego w akcie własności ziemi, nakazują wskazać postępowanie cywilne jako to, w toku którego zaginiony akt własności ziemi winien zostać odtworzony. W postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może zostać wykazywany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2814/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji, skoro postępowanie administracyjne w sprawie odtworzenia zaginionego aktu własności ziemi zostało wszczęte i było prowadzone, mimo pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, to zasadnie organ I instancji umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny samych zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż skoro brak jest podstaw prawnych aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi mógł zostać odtworzony w postępowaniu administracyjnym, to tym samym nie mogą być uznane za naruszone przepisy postępowania administracyjnego regulujące określone zagadnienia w toku tegoż postępowania, w szczególności kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej przez odstąpienie od utrwalonej praktyki. Nie można bowiem uznać, iż w toku dotychczasowej praktyki rozstrzygania wniosków o odtworzenie zniszczonego lub zagubionego aktu własności ziemi, ukształtowała się utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w sposób postulowany przez skarżącą. Wypada bowiem skonstatować, iż autor kasacji dostrzegając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższej kwestii pomija, iż przywołane w motywach kasacji orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych zostały uchylone w toku kontroli instancyjnej, (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r., II SA/Łd 43/15 został uchylony wyrokiem NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 października 2010 r., II SA/Ke 272/10 został uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 456/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź nie były przedmiotem takiej kontroli (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 422/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), bądź też dotyczą ogólnie kwestii odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt postępowania administracyjnego i nie uwzględniają specyfiki odtworzenia aktu własności ziemi (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 921/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, iż zaskarżonym wyrokiem doszło do akceptacji naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 8 k.p.a. przez pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wskutek odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania wniosków o odtworzenie zniszczonego lub zagubionego aktu własności ziemi. W tym stanie rzeczy nie budzi zastrzeżeń także prawidłowość zastosowania w badanej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazano na tego rodzaju wadliwość, to wyprowadzono ją – w ocenie autora kasacji – z dokonania w motywach zaskarżonego wyroku niepełnej oceny rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii odtworzenia aktu własności ziemi. Powyższy zarzut nie wskazuje na to aby sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowił barierę w jego kontroli kasacyjnej. Okoliczność, iż Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku przywołał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższej kwestii, po czym wskazał, iż rozbieżności te dotyczą starszego orzecznictwa i aktualnie nie występują, a ostatecznie wyraźne opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi o jakiejkolwiek wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzi poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie wywołało także rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie tegoż Sądu. Przywołane powyżej orzecznictwo wyraźnie wskazuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie uważa, że rozstrzygniecie w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii pozostaje zatem niezasadny (art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a.), Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.