I OSK 1238/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Łd 114/09 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) listopada 2008r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 114/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. Nr (...), odmówiło B. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) czerwca 2008 r. w sprawie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku. Organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) czerwca 2008 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona pełnomocnikowi strony, E. W., w dniu 28 lipca 2008 r. W dniu 13 sierpnia 2008 r. pełnomocnik nadał na poczcie przesyłkę zawierającą odwołanie od przedmiotowej decyzji, datę nadania potwierdza stempel pocztowy. Natomiast w dniu 8 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, iż czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 11 sierpnia 2008r. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 16 października 2008 r. W dniu 29 października 2008 r. wpłynął do Kolegium wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Badając zasadność wniosku o przywrócenie terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że pełnomocnik wnosząc o przywrócenie terminu nie dopełnił czynności, której uchybił bowiem odwołanie złożył w dniu 13 sierpnia 2008 r., nie można tym samym przyjąć, iż uczynił to równocześnie ze złożeniem wniosku. Nie zachowano również siedmiodniowego terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia, na złożenie stosownego wniosku, gdyż został on złożony w dniu 23 października 2008 r. Wskazano przy tym, że pełnomocnik w dniu 28 lipca 2008 r. odebrał decyzję Prezydenta Miasta Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że w świetle wyjaśnień pełnomocnika, choroba i pobyt w szpitalu nie stanowiły przeszkody, której nie można przezwyciężyć, na co wskazują okoliczności sprawy i nie można przyjąć, iż o uchybieniu terminu pełnomocnik dowiedział się dopiero w dniu doręczenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Według ustaleń organu, pełnomocnik dowiedział się o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w dniu 28 lipca 2008 r., przed pobytem w szpitalu, zatem dochowując należytej staranności i dbałości o sprawy swojej mocodawczyni, winien wysłać odwołanie pocztą, korzystając ewentualnie z pomocy znajomych. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła w imieniu B. D. jej pełnomocnik E. W. podnosząc, iż była przekonana, że decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r. odebrała w dniu 30 lipca 2008 r. Wyjaśniła, że w tym czasie była chora, kilka dni później przebyła operację nowotworu, stres związany z chorobą spowodował, iż błędnie zaznaczyła datę odbioru decyzji. Odwołanie, przy pomocy znajomego, zostało sporządzone i wysłane w dniu 13 sierpnia 2008 r. i dopiero po odebraniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2008 r. dowiedziała się, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia tego postanowienia dowiedziała się, że decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r. odebrała w dniu 28 lipca 2008 r. Podkreśliła, że trudno jej przyjąć za organem, iż otrzymanie przez matkę trójki dzieci informacji o chorobie nowotworowej i konieczności szybkiej operacji, nie stanowiło przeszkody w dotrzymaniu terminu i nie świadczyło o braku winy w uchybieniu terminu. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 114/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) listopada 2008 r. stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku całego postępowania skarżąca B. D. reprezentowana była przez pełnomocnika E. W., ustanowioną stosownie do art. 33 ustawy K.p.a., która nie była pełnomocnikiem profesjonalnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oceniając, iż sytuacja w jakiej się znalazł pełnomocnik skarżącej, otrzymując informację o chorobie, była niewątpliwie okolicznością wyłączającą świadomość i utrudniającą racjonalne podejmowane decyzji, stwierdzić należy, iż pełnomocnik wnioskodawczyni o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero w dniu doręczenia jej postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to jest w dniu 16 października 2008 r., zatem wniosek o przywrócenie terminu złożony w dniu 23 października 2008 r. został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik podkreślił, iż podtrzymuje zarzuty odwołania złożonego w dniu 13 sierpnia 2008 r. Sąd zauważył, że ustawa nie wymaga, aby wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie stanowiły dwa odrębne dokumenty. Sąd podkreślił także, iż z żadnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika zakaz złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i odwołania, w jednym piśmie. Natomiast w razie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, organ jest obowiązany wezwać stronę do ewentualnego sprecyzowania żądań czy wniosków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie budzi to jednak wątpliwości i należy przyjąć, że strona dopełniła czynności, której uchybiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się też nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można zakwestionować, iż choroba pełnomocnika była zdarzeniem nagłym, na które nie miała wpływu i którego nie była w stanie przezwyciężyć. I chociaż ostatecznie skorzystała z pomocy innej osoby, uczyniła to będąc w przekonaniu, iż zachowuje termin do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu powinna być oceniana w świetle zindywidualizowanej sytuacji danego podmiotu, zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik złożył dokumenty potwierdzające wskazane okoliczności, kartę informacyjną z leczenia szpitalnego poświadczającą charakter pobytu w nim i przebyty zabieg. Należy więc ocenić, iż po stronie pełnomocnika istniała przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu, która była od niej niezależna. Nagła informacja o chorobie mogącej zagrażać życiu, uzasadniała powstanie stanu emocjonalnego wyłączającego możliwość racjonalnej oceny sytuacji i świadomego działania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego u chylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonano oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem słuszności i celowości; b) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., przez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, a wniosek o przywrócenie terminu został złożony po doręczeniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem ma miejsce w takim przypadku jednoczesne dokonanie tych dwóch czynności procesowych. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 58 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wypływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wobec niespełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym pominięcia faktu występowania w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wraz z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w dniu 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 971/08, niespójne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, co wskazuje na dokonanie wadliwej oceny legalności i postanowienia Kolegium, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie poglądu prawnego, który to nie przystaje do znanych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i brak wskazań, co do dalszego postępowania oraz sprzeczność z oceną uprzednio dokonaną w prawomocnym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż możliwym jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po wydaniu ostatecznego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia (...) października 2008 r., nr (...), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co pominął w swych rozważaniach Sad pierwszej instancji. Podniesiono także, iż wniosek o przywrócenie terminu składa się wraz z dokonaniem czynności, z którą był związany dany termin, i której uchybiono, co także pominął Sąd pierwszej instancji. Dlatego też, zdaniem organu, powoływanie się przez Sąd na poglądy dotyczące złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołania na jednej kartce papieru czy też na dwóch, nie jest w niniejszej sprawie istotnym, bowiem decydujące znaczenie ma jednoczesność dokonania dwóch czynności procesowych, w tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. W związku z tym organ podkreślił, że wniosek o przywrócenie terminu ma być złożony w chwili kiedy składa się odwołanie, a nie po łożeniu odwołania, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że pełnomocnik skarżącej w trakcie choroby i leczenia szpitalnego sporządził odwołanie i posłużył się inną osobą, celem jego złożenia, zatem uznać należy, że pełnomocnik działał świadomie i racjonalnie. Nie można więc mówić o zaistnieniu stanu emocjonalnego wyłączającego świadomość. W związku z tym organ uznał, że błędne zaznaczenie daty doręczenia decyzji i w konsekwencji pomyłka w nadaniu odwołania nie uzasadnia przywrócenie terminu. W ocenie organu, w niniejszej sprawie ma miejsce oczywista sprzeczność w ocenie zachowania strony skarżącej, bowiem z jednej strony choroba i pobyt w szpitalu (nadto operacja) nie jest żadną przeszkodą do skorzystania z pomocy innej osoby i dokonania określonej czynności, a z drugiej strony choroba i pobyt w szpitalu jest przeszkodą uniemożliwiającą dokonanie czynności procesowej z zachowaniem ustawowego terminu, a okres czasu jest ten sam. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że skoro strona mimo choroby decyduje się podjąć określone czynności w postępowaniu administracyjnym, to powinna również dopełnić wszystkich obowiązków z tym związanych. Nie do przyjęcia jest interpretacja dopuszczająca dokonywanie wyboru czynności, które strona chce podjąć w okresie choroby. Albo strona jest chora i nie podejmuje żadnej czynności, albo uznaje, że czuje się na siłach prowadzić postępowanie i dokonuje wszelkich czynności wymaganych prawem. Zdaniem organu, przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanowiłoby, iż zasadą byłoby przywracanie terminów, które zostały uchybione bez żadnej oceny wiarygodności twierdzeń danej strony, jak i spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, zasad racjonalnego i logicznego rozumowania, co nie przystaje do znanych poglądów doktryny, jak i orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest kolejnym "szczeblem" w załatwieniu sprawy, a jedynie ma ocenić działalność organu orzekającego. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd pierwszej instancji rozstrzygając daną sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w związku z czym może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 wskazanej ustawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie narusza tych przepisów, gdyż Sąd przeniósł rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, a następnie zasadnie uznał, że organ administracyjny niewłaściwie ocenił sytuację, w jakiej znalazł się pełnomocnik skarżącej. W niniejszej sprawie kwestią podlegającą rozstrzygnięciu jest kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym wskazać należy, że to postępowanie winno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego co do tego, czy strona przekroczyła termin. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi, że bezzasadnie przyjął, iż przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a wniosek o przywrócenie terminu został złożony po doręczeniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić w tym miejscu należy, iż czym innym jest dokonanie określonej czynności procesowej z uchybieniem terminu, a czym innym jest złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Zatem fakt, że w rozpoznawanej sprawie zostało stwierdzone uchybienie terminu do złożenia odwołania, nie zamyka stronie prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co z kolei oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest chybiony. W tym miejscu wskazać należy, że uchybienie przez stronę terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. Jednakże dokonując oceny istnienia przesłanki w postaci braku winy trzeba oceniać zaistniałe okoliczności dotyczące pełnomocnika. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona (jej pełnomocnik) nie mogła usunąć przeszkody przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że informacja o poważnej chorobie była dla pełnomocnika niewątpliwie okolicznością utrudniającą racjonalne podejmowane decyzji. W związku z tym prawidłowo uznano, iż pełnomocnik wnioskodawczyni o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero w dniu doręczenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to jest w dniu 16 października 2008 r. Tym samym, za Sądem pierwszej instancji, uznać należy, że wniosek o przywrócenie terminu złożony w dniu 23 października 2008 r. został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, czyli w ustawowym terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności. Zauważyć w tym, miejscu należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd, na który powołał się skarżący kasacyjnie, został wydany wskutek złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) października 2008 r., i dotyczył stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) czerwca 2008 r. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy skargi na decyzję tegoż Kolegium z dnia (...) listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Wynika z tego, że sprawy te, choć podobne, to jednak różnią się od siebie swym zakresem, toteż nie można uznać, jak uczynił to skarżący kasacyjnie, że są tożsame. W niniejszej sprawie organ administracyjny zanegował sam fakt złożenia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Tymczasem pismo z odwołaniem znajdowało się w aktach sprawy, zaś z wniosku o przywrócenie terminu wynikało, że strona to odwołanie popiera. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z żadnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, iż odwołanie i wniosek musi zostać złożony w jednym piśmie. W sprawie natomiast nie nastąpiło odrzucenie odwołania. W związku z tym uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest trafny, bowiem obszerne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie, w związku z czym nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że przepis ten został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.