I OSK 1233/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1124/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 maja 2022 r., znak SKO.NP/4115/182/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr GOPS-SR-5231/86/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz A. Z. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1124/22 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 maja 2022 r., znak SKO.NP/4115/182/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem uznającym ją za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu. W sprawie nie było sporne to, że skarżąca, która jest zobowiązana do alimentacji niepełnosprawnej, sprawuje nad matką opiekę. Natomiast zasadniczą kwestią sporną było to, czy występował związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudniania (pracy zarobkowej), a opieką sprawowaną nad matką. W toku wywiadu ustalono, że u niepełnosprawnej w ostatnim czasie nasilają się zaniki pamięci, co wyklucza możliwość samodzielnego dawkowania leków. Nadto, nie jest ona w stanie sama przygotowywać sobie posiłków, z uwagi na brak sprawności prawej ręki. Wymaga także opieki w czynnościach higienicznych: podczas kąpieli, obcinania paznokci, czesania, jak również przy ubieraniu. Matka skarżącej używa wkładek urologicznych, z uwagi na brak kontroli nad potrzebami fizjologicznymi, cierpi na zawroty głowy, co może skutkować upadkiem. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzony w tej sprawie stan zdrowia matki skarżącej, co do której nie można wnioskować, aby była to osoba, która nie może przez pewien czas funkcjonować bez udziału opiekuna (nie jest obłożnie chora, choć z trudem, to jednak porusza się o własnych siłach, jest kontaktowa, wychodzi poza dom na spacery, jest manualnie sprawna), jak też zakres świadczonej przez skarżącą opieki (czynności dnia codziennego, prowadzenie gospodarstwa domowego) nakazywały przyjąć, że czynności opiekuńcze mogą być realizowane zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu, przez co brak było podstaw by uznać, że opieka nad matką wyklucza u skarżącej możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w ograniczonym choćby zakresie (czasie). W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę A. Z. podzielił stanowisko Kolegium, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko Kolegium, że oprócz skarżącej, niepełnosprawna ma jeszcze syna i córkę, na których w równym stopniu ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem rodzica. Podkreślono, że w toku postępowania ustalono, że brak jest obiektywnych przeszkód dla wypełniania przez rodzeństwo obowiązku alimentacyjnego względem matki. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła A. Z., na podstawie art. 174 pkt 1 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w sytuacji, w której żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącej), które ani nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani wobec których nie wykazano obiektywnych przeszkód w realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy warunek wykazania takich okoliczności nie wynika nawet pośrednio ani z w/w przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia, co było skutkiem wybiórczej oceny przez sąd I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dowodowym w przedmiotowej sprawie. 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż podjęcie przez skarżącą miesięcznego zatrudnienia (28 dni) w jakikolwiek sposób dowodzi tego, iż zakres opieki nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą stałego zatrudnienia. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co objawiało się wybiórczą i dowolną oceną wniosków wynikających z wywiadu środowiskowego i pozostałych dowodów zebranych w sprawie, co wykraczało poza granice swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W powołaniu na art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są zasadniczo trafne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a.", "k.p.a." oraz "ustawa o świadczeniach rodzinnych", to jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615 – dalej również jako: "u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w stosownym orzeczeniu. Bezsporne pozostaje przy tym, że w stwierdzono niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji. Niesporne równocześnie pozostaje, że nie ustalono aby matka skarżącej kasacyjnie, bez jej udziału, korzystała z opieki instytucjonalnej, ani aby w sprawowaniu opieki nad nią wyręczały skarżącą kasacyjnie inne osoby. Jednocześnie, nie ustalono również, aby matka skarżącej była zaniedbywana, albo aby opieka ta sprawowana była w sposób nieprawidłowy. Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Zasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom zarówno naruszenie wskazanych przepisów postępowania (za wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a.), jak i wskazanych przepisów prawa materialnego, a Sądowi pierwszej instancji niesłuszne zaakceptowanie obarczonej wadami oceny stanu faktycznego. Zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu, co do tego, że matka skarżącej wymaga opieki z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się on legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki ocena materiału dowodowego prowadzi do wewnętrznie sprzecznych i niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej - wyłącznie i prawidłowo - przez skarżącą opieki nad wymagającą opieki matką, w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie dowodzi istnienia związku z rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia. Zauważyć trzeba, że żadnych wątpliwości, co do istnienia związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącą nad matką opieki a rezygnacją przez nią z zatrudnienia nie miał organ I instancji, a więc organ przed którym w zasadniczym zakresie toczyło się postępowanie wyjaśniające i który niewątpliwie dysponował najszerszą wiedzą na temat sytuacji tej rodziny. Organ I instancji ustalił, że opieka nad matką jest sprawowana przez A. Z. nieprzerwanie, w takim wymiarze, że nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazano na nasilające się zaniki pamięci, zawroty głowy i uwarunkowaną szeregiem przyczyn niesamodzielność w zakresie podstawowych czynności. Organ I instancji odmowne załatwienie wniosku skarżącej uzasadnił wyłącznie brzmieniem przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r. Jakkolwiek, słusznie stanowisko to zakwestionowało Kolegium, to jednocześnie dokonało ono innej oceny materiału dowodowego, stwierdzając, że fakt podjęcia przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia w lutym 2022 r. potwierdza, że sprawowanie opieki nad matką nie pozbawia skarżącej kasacyjnie całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia. Kolegium odwołało się też do okresów intensywnego leczenia onkologicznego matki skarżącej, w latach 2016 i 2017 argumentując, że wówczas A. Z., mogła kontynuować zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze pracy. Całkowicie jednak pominięto fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności wydano w 2019 r., a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca kasacyjnie złożyła w marcu 2022 r. a więc wiele lat później. Niesłusznie tę ocenę materiału dowodowego zaakceptował Sąd Wojewódzki, akcentując dodatkowo, że w toku postępowania administracyjnego nie udokumentowano schorzeń neurologicznych matki skarżącej. Trafnie podnosi w tej sytuacji skarga kasacyjna, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, prowadzący do niespójnych wniosków. Zasadnie też skarga kasacyjna wskazuje, że okoliczność, iż matka skarżącej ma kilkoro dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Niezasadnie natomiast Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenia art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Stanowisko to Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lisia Góra. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę, że w sprawie prawomocnie przesądzone pozostaje, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie formułuje negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby.