I OSK 1228/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1500/23 w sprawie ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2023 r. nr GK-II.7221.136.2023 w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 stycznia 2024 r. oddalił skargę J. G. i J. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2023 r. nr GK-II.7221.136.2023 w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej: pgk) w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością położoną w K. nr [...] , która w wyniku przeprowadzonej w latach 2007-2008 modernizacji ewidencji gruntów i budynków została przekształcona w całości na leśną (użytek gruntowy Ls), nie mogą wnieść o zmianę danych wprowadzonych do ewidencji i domagać się przywrócenia poprzedniego oznaczenia tej działki jako rolnej (jak sprzed modernizacji) w zakresie 20 metrowej szerokości pasa tej działki na całej jej długości, w sytuacji gdy działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z ich działką budowlaną nr [...], na której w sposób legalny został posadowiony dom mieszkalny a ujawnienie w ewidencji gruntów oznaczenia działki [...] jako las utrudnia skarżącym odbiór domu, wymuszając na nich poniesienie bardzo wysokich kosztów na dostosowanie domu do wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego nałożonych na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 kwietnia 2022 r. z uwagi na zbyt bliskie sąsiedztwo domu od działki leśnej nr [...]; jest więc okolicznością istotnie ograniczającą korzystanie przez skarżących z ich prawa własności (prawa do korzystania z działki budowlanej zgodnie z jej funkcją i z domu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem) i powinno skutkować ustaleniem istnienia przymiotu strony i legitymacji skarżących w niniejszej sprawie oraz istnieniem interesu prawnego w żądaniu zmiany danych wprowadzonych w ewidencji w zakresie przywrócenia oznaczenia spornej części działki [...] jako rolnej - jak przed modernizacją; b) art. 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z typowym postępowaniem o aktualizację danych w ewidencji gruntów oznaczenia działki [...] (20 metrowego pasa tej działki wzdłuż działki [...]), w sytuacji gdy skarżący domagali się zmiany oznaczenia spornej części działki [...] z leśnego na rolny, która to zmiana została wprowadzona do ewidencji na skutek modernizacji, która jest oddzielną procedurą ujawniania zmian w ewidencji gruntów i budynków i przepisy regulujące ten tryb postępowania, w szczególności art. 24a ustawy pgk nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących postępowania aktualizacyjnego, w tym nie odsyłają do norm art. 24 ust. 2a lit. 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk, na które powołał się Sąd I instancji rozstrzygając sprawę; c) art. 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że normy te w sposób zamknięty regulują krąg podmiotów uprawnionych do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji, które zostały wprowadzone do tego rejestru na skutek przeprowadzonej modernizacji, mimo że podstaw do takiego przyjęcia nie daje ani wykładnia językowa przepisu art. 24a pgk ani też wykładnia celowościowa a przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko powoduje iż brak jest skutecznej drogi administracyjno - sądowej do zakwestionowania oczywiście nieprawidłowego wpisu wprowadzonego do ewidencji w wyniku modernizacji, mimo że w niniejszej sprawie wadliwość wykazania użytku leśnego w ewidencji odnośnie spornego pasa działki [...] została przyznana przez Starostę K. w decyzji z 25.04.2023 r. GK.6623.4.1.2023, a konsekwencją stanowiska zajętego przez Sąd I instancji jest brak możliwości skorygowania wadliwego wpisu co prowadzi do utrzymania stanu wprost sprzecznego z obowiązującymi przepisami: ostateczną decyzją Starosty K. z dnia 19 grudnia 2003 r. znak :OŚ-6112/4/38/12/02, którą odmówiono właścicielowi działki [...] zgody na zalesienie w odniesieniu do spornego pasa tej działki oraz stanu sprzecznego z aktem prawa miejscowego - Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 21 stycznia 2003 r., która wyłącza 20 metrowy pas gruntu działki [...] spod gospodarki leśnej, obowiązująca nieprzerwanie od 21 stycznia 2003 r. do chwili obecnej, a ponadto narusza następujące zasady: zasadę utrzymywania aktualności wpisów w ewidencji gruntów oraz konstytucyjne zasady ochrony własności oraz zasadę dopuszczalności ograniczenia własności wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności tj. przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylającą decyzję Starosty K. z 25 kwietnia 2023 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K., gmina M. i umarzającą postępowanie organu I instancji w całości. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że pismo skarżących z 18 listopada 2022 r. stanowiło wyraźnie sformułowany wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany części użytku gruntowego na działce nr [...], położonej w K. W treści uzasadnienia wniosku zainteresowani podali, że "starostwo dysponuje już pełną wiedzą i dokumentami dotyczącymi unormowań i statusu spornej części działki [...]", dlatego wnoszą o "uwzględnienie (ich) wniosku i przywrócenie poprzedniego oznaczenia części ww działki jako rolnej a nie jak obecnie – leśnej", wskazując tym samym na treść art. 24a ust. 9 i 12 pgk. Powyższe uargumentowali tym, że są "właścicielami działki nr [...], na której posadowiony jest dom mieszkalny i która bezpośrednio graniczy z działką nr [...]" oraz, że "brak pasa ochronnego na działce nr [...] oraz obecny status tej działki w całości jako leśnej stwarza problemy z odbiorem domu przez Inspektorat Budowlany oraz stanowi duże zagrożenie pożarowe ze względu na bezpośrednią bliskość od (ich) domu". Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżących z 18 listopada 2022 r. skarżący nie są osobami, o których mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk. Są oni bowiem właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, której miałaby dotyczyć aktualizacja ewidencji. Jest to okoliczność niesporna. W tym stanie rzeczy jako osoby nieuprawnione w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk nie mogli oni skutecznie żądać wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżących, że skoro ich wniosek dotyczy zmian w ewidencji wprowadzonych na skutek modernizacji, to także w zakresie interesu prawnego w jego złożeniu winien być oceniany na ogólnych zasadach z art. 28 kpa w zw. z art. 24 a ust. 9 pgk (jak w modernizacji). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący podnosząc, że wpisy ujawniane w ewidencji gruntów i budynków oddziałują także na sferę prawną osób trzecich, a więc także na właścicieli gruntów sąsiednich. W przypadku skarżących zmiana oznaczenia statusu działki sąsiedniej [...] uniemożliwia im odbiór domu na którego budowę uzyskali leganie decyzję pozwolenie na budowę. Prezentowana przez sądy wykładnia przepisów w rzeczonej kwestii przymiotu strony całkowicie pomija słuszne uprawnienia właścicieli gruntów sąsiednich, na które bezpośrednio oddziałuje dokonany w modernizacji wpis w ewidencji, uniemożliwiając na drodze administracyjnej jego zakwestionowanie. Ponadto konsekwencją stanowiska zajętego przez Sąd I instancji jest utrzymanie stanu wprost sprzecznego z obowiązującymi przepisami: aktem indywidualnym - ostateczną decyzją Starosty K. z dnia 19.12.2003 r. znak :OŚ-6112/4/38/12/02, którą odmówiono właścicielowi działki [...] zgody na zalesienie w odniesieniu do 0,73 ha powierzchni tej działki oraz stanu sprzecznego z aktem prawa miejscowego - Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 21 stycznia 2003 r., która wyłącza 20 metrowy pas gruntu działki [...] spod gospodarki leśnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, rodzaj procedury rejestrowej w wyniku której doszło do zmiany oznaczenia statusu spornej części działki [...] z rolnego na leśny, tj. że zmiany tej dokonano w wyniku modernizacji powinien mieć kluczowe znaczenie przy ocenie statusu skarżących jako strony postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Ujawnienie zmian w ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia działki [...] na skutek modernizacji powoduje, że nie mamy do czynienia z typowym postępowaniem o aktualizację danych w ewidencji gruntów, a w związku z tym dokonywanie przez WSA oceny statusu strony poprzez proste odwołanie się do norm art. 24 ust. 2a lit. 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk, regulujących postępowanie aktualizacyjne nie jest prawidłowe. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu wskazać należy, że nie jest sporne, że działka [...], wraz z innym gruntami obrębu K., gm. M., była objęta modernizacją ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzoną w 2007 roku. Stosownie do art. 24a ust. 9 pgk "Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych." Jest to jedyny tryb, w jakim można kwestionować dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w wyniku jej modernizacji. Nie jest przy tym kwestionowane, że w terminie, o jakim mowa w ust. 9 art. 24a pgk, zarzuty nie zostały wniesione. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 pgk "Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków." Art. 24a ust. 12 pgk jasno wskazuje, jak należy traktować wszelkie zastrzeżenia do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków po jej modernizacji i po upływie terminu, o jakim mowa w ust. 9. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że pismo z 18 listopada 2022 r. należy potraktować, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co wprost wynika z cytowanego art. 24a ust. 12 pgk. Z chwilą, gdy operat ewidencyjny uzyska walor obowiązujący, wszelkie zmiany danych ewidencyjnych mogą bowiem następować wyłącznie w trybie ich aktualizacji prowadzonej na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony zdefiniowane w powyższym przepisie ma charakter uniwersalny i nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Wskazać trzeba również, że ustawodawca w przepisach szczególnych prawa materialnego może uregulować kto jest stroną danego postępowania. Dlatego istotne jest, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 24 ust 2a wprost stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższych regulacji wynika, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 samodzielnie wskazuje krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Oznacza to, że art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19 – wyrok dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W przeciwieństwie do etapu modernizacji, w postępowaniu aktualizacyjnym organ nie dokonuje więc oceny istnienia interesu prawnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustala krąg podmiotów uprawnionych na podstawie kryteriów określonych w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk. Podział na właścicieli nieruchomości i władających gruntami oraz osoby trzecie jest oparty na obiektywnym kryterium prawnym. Ograniczenie polegające na tym, że krąg podmiotów tego postępowania zawężony jest do legitymowanych formalnie pełni funkcję gwarancyjną wobec właściciela nieruchomości. Brak możliwości inicjowania zmiany danych dotyczących cudzej nieruchomości stanowi mechanizm ochrony prawa własności zapewniając trwałość i przewidywalność wpisów w ewidencji. Wyłączenie badania interesu prawnego w postępowaniu aktualizacyjnym nie może być więc postrzegane jako naruszenie konstytucyjnych gwarancji prawa własności nieruchomości sąsiednich, jak i zasady równości wyrażonych w art. 64 i 32 Konstytucji RP. W sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie w odniesieniu do działki nr [...] nie należy do żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk. Prawidłowo zatem stwierdzono, że nie posiada legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego względem działki nr [...]. Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty skarżącego kasacyjnie wskazujące na niezgodność kwestionowanych wpisów z ostateczną decyzją Starosty K. z 19 grudnia 2003 r., którą odmówiono właścicielowi działki nr [...] zgody na zalesienie w odniesieniu do spornego pasa tej działki oraz stanu sprzecznego z aktem prawa miejscowego - Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 21 stycznia 2003 r., która wyłącza 20 metrowy pas gruntu działki nr [...] spod gospodarki leśnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych nie zostało wszczęte przez organ ewidencyjny. Toczyło się na wniosek skarżącego kasacyjnie. Sprawa nie była rozpatrywana merytorycznie, albowiem istniały przeszkody natury formalnej – brak przymiotu strony przez wnioskodawcę. Ze względu na omówione wyżej ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, wskazywane okoliczności pozostawały bez wpływu na ocenę legitymacji skarżącego kasacyjnie, a tym samym na wynik niniejszego postępowania. Powołane przez autora skargi kasacyjnej rozbieżności mogą jedynie stanowić asumpt dla organu do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wszczęcie postępowania z urzędu należy jednak do uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia 24a ust. 12 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk, w tym również zarzut powiązany z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.