I OSK 1228/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 650/22 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.II.41/893/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 650/22, oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z 2 sierpnia 2022 r. nr SKO.II.41/893/ŚR/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wojsławice z 24 czerwca 2022 r. znak: GOPS/8252/8/O/2022 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. T., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1, art. 141 i art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu II instancji, pomimo że w toku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") w zw. z art. 71 ust. Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla synowej sprawującej osobistą opiekę nad teściową i przyjęcie, że synowa nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, z pominięciem zasad wykładni celowościowo-funkcjonalnej i poprzestanie na wykładni literalnej przepisu z pominięciem celu ustawodawcy, którym było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom faktycznie sprawującym osobistą opiekę nad osobą wspólnie zamieszkującą we wspólnym gospodarstwie domowym, co skutkowało naruszeniem art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że został on skonstruowany częściowo wadliwie. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że zarzuca wyrokowi Sądu I naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy po czym powiązała to naruszenie z wadliwą wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek prawidłowego wskazania podstawy skargi kasacyjnej i powiązania tego z właściwymi przepisami prawa. Zarzucając zatem naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powinna wskazać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżąca zarzut naruszenia przepisów postępowania powiązała z "wadliwą" wykładnią przepisów prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Wskazana przez skarżącą kasacyjnie "wadliwa" wykładnia nie znajduje podstaw w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednakże z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA), można przyjąć, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanych w zarzucie przepisów, gdyż w istocie skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, jak według niej należy rozumieć art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się właściwie do jednego kluczowego zagadnienia – czy skarżąca kasacyjnie A. T. – synowa (tj. żona syna osoby niepełnosprawnej) jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad T. T. – teściową legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W celu rozwinięcia istoty problemu przypomnieć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem złożonym 27 maja 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad teściową T. T. Organ pierwszej instancji decyzją z 24 czerwca 2022 r. nie przyznał skarżącej wnioskowanego świadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie zaskarżoną decyzją z 2 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. SKO zajęło stanowisko, że skarżąca nie jest zobowiązana wobec teściowej do alimentacji, co w świetle obowiązujących przepisów wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast okoliczność, że osoby zobowiązane do alimentacji nie mogą lub nie chcą wypełniać swego obowiązku wynikającego z przepisów prawa nie stanowi podstawy do kreowania nowej przesłanki, nie wynikającej z przepisów prawa. Z tego względu SKO uznało, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organu drugiej instancji i zauważył, że art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji wobec podopiecznego. Obowiązek alimentacyjny należy natomiast rozważać na gruncie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej: "k.r.o."). Zdaniem Sądu I instancji skarżącej nie łączą z niepełnosprawną T. T., będącą jej teściową, więzy pokrewieństwa. Nie są one również osobami związanym relacją przysposobienia. Skarżącą i jej teściową T. T. łączą natomiast więzy powinowactwa, które nie dają podstaw do określania obowiązku alimentacyjnego. Sąd I instancji uznał zatem, że brak po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec T. T., czynił niemożliwym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej nad T. T. opieki, niezależnie od oceny pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia (w tym przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki). Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został wyraźnie ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, co do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni prawidłowe. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organ drugiej instancji – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanych przepisów, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny nie występuje pomiędzy powinowatymi, tj. między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Skarżąca nie jest zatem zaliczana do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej i wymagającej opieki teściowej. W konsekwencji skarżąca, jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dlatego też nie ma do niej zastosowania art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym. Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłączenie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń. Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22 – dostępna w CBOSA), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z powyższych też względów bez znaczenia dla oceny spełniania przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje okoliczność wspólnego zamieszkiwania z osobą niepełnosprawną przez jej opiekuna, powadzenie wspólnego gospodarstwa domowego czy faktyczne sprawowanie opieki. Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie przedmiotowym, ma znaczenie to, czy wnioskodawca jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skoro zatem skarżąca – zgodnie z k.r.o., nie jest obciążona względem teściowej obowiązkiem alimentacyjnym, to nie spełnia przesłanki podmiotowej wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 k.r.o. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których – jej zdaniem – wyrażono poglądy, że obowiązek alimentacyjny nie wyczerpuje się wyłącznie w relacjach między krewnymi i może dotyczyć osób nie związanych więzami krwi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że w żaden sposób nie jest związany oceną prawną wyrażoną w przytoczonych wyrokach, albowiem nie zapadły one w przedmiotowej sprawie. Niemniej wyjaśnienia wymaga, że przytoczone przez skarżącą kasacyjnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innego stanu faktycznego, albowiem sprawa o sygn. akt I OSK 1873/10 dotyczyła przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wujem – bratem matki wnioskodawcy, zaś sprawy o sygn. akt I OSK 2947/19 i I OSK 1982/11 dotyczyły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad pasierbem. Przywołany natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 listopada 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 943/11, w którym wyrażono stanowisko, że synowa może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściową, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 329/12. W pozostałych przywołanych prawomocnych wyrokach rzeczywiście wyrażono stanowisko o dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, zięciem czy wujem (tj. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1275/11, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 388/12). Wyrażone w tych orzeczeniach stanowiska nie pozostają jednak aktualne, gdyż zapadły w odmiennym stanie prawnym – tj. obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto stanowisko to zostało odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której przyjęto, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji wprawdzie powyższa uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. to jednak nadal pozostaje aktualne wyrażone w niej stanowisko, co do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., co oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni ww. przepisu okazał się bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.