I OSK 1211/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J., A. J., D. J., P. J., K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 823/22 w sprawie ze skargi K. J., A. J., D. J., P. J., K. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 września 2022 r. nr WIN-III.7581.80.2022.IP w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od K. J., A. J., D. J., P. J. i K. J. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 823/22, oddalił skargę K.J., A.J., D.J., P.J. i K.J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 września 2022 r. nr WIN-III.7581.80.2022.IP w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli K.J., A.J., D.J., P.J. i K.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n." w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do istniejących już inwestycji w celu ich przebudowy, w sytuacji, gdy powyższy tryb zarezerwowany jest wyłącznie dla nowych inwestycji, zatem nie można na podstawie ww. przepisu dokonywać legalizacji urządzeń, które znajdują się na nieruchomości bez podstawy prawnej, nadto zaskarżona decyzja w wybiórczy sposób dokonuje legalizacji urządzeń, bowiem organ zezwolił E. S.A. na wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110kV, pozostawiając jednocześnie nieuregulowany stan prawny co do jednego stanowiska słupowego oraz pozostałych elementów już istniejącej linii napowietrznej, taka wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w sposób rażący narusza prawo. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezamieszczenie wyjaśnienia przyczyny nie podzielenia stanowiska skarżących, że obecnie istniejące na nieruchomości urządzenia posadowione zostały bez podstawy prawnej, zaś legalizacja części z nich na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., co skutkuje pozostawieniem części urządzeń na nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego oraz brak odniesienia się do zarzutów odnośnie istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego – powództwa windykacyjnego, które obligowało organ do zawieszenia postępowania, Sąd nie odniósł się w zasadzie do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, lecz przytoczył w uzasadnieniu w zasadzie "uniwersalne" motywy, pasujące do każdej sprawy na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zważając na okoliczności faktyczne tego postępowania oraz zarzuty skarżących; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. brak poczynienia ustaleń w przedmiocie braku tytułu prawnego wnioskodawcy do urządzeń już istniejących na nieruchomości uczestników, brak poczynienia ustaleń, co do zasadności ustalenia tak dużego terenu nieruchomości pod trwałe i czasowe zajęcie, całkowicie zignorowanie podnoszonych przez uczestników zarzutów i argumentów, co do wpływu sposobu i powierzchni zajęcia nieruchomości na możliwość prowadzenia przez uczestników gospodarstwa rolnego na nieruchomości i jego degradację, pominięcie okoliczności związanych z wytoczeniem powództwa windykacyjnego przez uczestników przeciwko wnioskodawcy wobec korzystania przez wnioskodawcę z nieruchomości bez tytułu prawnego, co stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się w żaden sposób do stanowiska uczestników, które stawiało szereg zarzutów pod kątem legalności wydania decyzji w tej sprawie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym w szczególności braku możliwości legalizacji w tym trybie urządzeń już istniejących, podczas gdy przedmiotowa regulacja może odnosić się wyłącznie do nowych inwestycji, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd, co obligowało organ do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Przed odniesieniem się jednak do postawionych zarzutów kasacyjnych warto przypomnieć, że Starosta Bartoszycki decyzją z 31 maja 2022 r., znak: GGN.6821.38.2021.AJ, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność K.J., A.J., D.J., P.J. i K.J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 78,13 ha położonej w obrębie [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę [...], przez zezwolenie spółce E. S.A. na wymianę przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110 kV, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Powierzchnia terenu niezbędna do zajęcia nieruchomości w celu wykonania przedmiotowej inwestycji wynosi: 10.505 m2 pod trwałe zajęcie oraz 27.052 m2 pod czasowe zajęcie związane z pracami budowlanymi. Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja nie wpłynie na dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy oraz zgodny z jej przeznaczeniem, natomiast wydanie decyzji było poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielami nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, jednakże porozumienie nie zostało osiągnięte. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 28 września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Bartoszyckiego z 31 maja 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Sępopola z 21 grudnia 2020 r., nr 4/I/2020, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią tej decyzji przebudowa – między innymi na działce nr [...] – polega na wymianie przewodów liniowych oraz na podwyższeniu części istniejących stanowisk słupowych jednotorowej linii WN-110kV. Inwestor we wniosku wskazał, że podwyższeniu podlegają dwa z trzech stanowisk słupowych istniejących na działce. Położenie stanowisk słupowych na przedmiotowej działce zobrazowano na załączniku graficznym, wraz z oznaczeniem w kolorze czerwonym tych podlegających podwyższeniu oraz jednego pozostającego bez zmian w kolorze czarnym. W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia pozostaje fakt, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje bowiem zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy z kolei art. 124b ust. 1 u.g.n. Podkreślono również, że przedmiotu niniejszego postępowania nie stanowi kwestia badania legalności istniejącej linii 110 kV, lecz kwestia związana z inwestycją przyszłą. Wskazano, że brak jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu materialnoprawnego, który obligowałby organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do badania legalności istniejącej już linii elektroenergetycznej. Ponadto, status prawny istniejącej linii elektroenergetycznej nie ma bezpośredniego związku z możliwością ustanowienia przez organ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z nową planowaną inwestycją, zaś organy działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że nie mogą podejmować takich czynności procesowych, które nie mają bezpośredniego związku z załatwieniem sprawy Wojewoda stwierdził też, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do wydania nieruchomości oraz zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, nie stanowi zagadnienia prawnego o charakterze materialnym do wydania orzeczenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Stanowisko powyższe podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 lutego 2023 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 września 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości fakt, że inwestycja – przebudowa napowietrznej linii 110 kV [...] – stanowi inwestycję celu publicznego. Przy czym bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Sąd I instancji uznał również, że określony zakres prac niewątpliwie przekracza tzw. bieżącą konserwację istniejących urządzeń, stanowiąc w istocie ich przebudowę, a zatem organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, opartym na przepisie art. 124 u.g.n., właściwy organ nie ma żadnych podstaw prawnych do badania tytułu własności istniejących urządzeń na terenie nieruchomości, której dotyczy wniosek inwestora. Tym samym, pozew o wydanie nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się skarżący kasacyjnie K.J., A.J., D.J., P.J. i K.J., którzy oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. Podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. W tej jednak sprawie, z uwagi na konstrukcję zarzutów kasacyjnych, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako zarzutu podstawowego, dającego możliwość kontroli instancyjnej orzeczenia, a następnie łącznego rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego. Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jeżeli strona, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09 – dostępna w CBOSA). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej spawie Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżących nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie dokładnie wyjaśnił jak wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma kwestia legalności pozostawiania urządzeń nieobjętych postępowaniem oraz jaki wpływ na postępowanie administracyjne ma kwestia wytoczenia przez skarżących powództwa windykacyjnego. Z tych też względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc natomiast do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy przepis określa przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie tegoż ograniczenia było natomiast niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta nie tylko umożliwia inwestorowi posadowienie na cudzej nieruchomości elementów infrastruktury przesyłowej, ale także zapewnia możliwość jej późniejszej przebudowy, konserwacji i usuwania awarii. Oznacza to, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości przez ustanowienie obowiązku trwałego znoszenia przez właściciela nieruchomości stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Wywłaszczeniowy charakter ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., nakazuje instytucję tę traktować w sposób wyjątkowy, domagając się ścisłego przestrzegania warunków dostępu do niej. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek materialnoprawnych, tj. planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac na nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Spełnienie zatem powyższych ustawowych przesłanek implikuje wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, we wskazanym w jej treści zakresie. Jednocześnie nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przesłanką odmowy nie może być zatem kwestia co do legalności posadowionych na nieruchomości obiektów – niezależnie od ich statusu, gdyż organ wydający decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości nie ma podstaw prawnych do weryfikowania takich okoliczności. Organ w takim postępowaniu sprawdza jedynie spełnienie przez wnioskodawcę wskazanych przesłanek, a następnie wydaje decyzję negatywną lub pozytywną o charakterze związanym. Wyjaśnić również należy, że organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kwalifikuje w sposób wiążący robót budowlanych wymagających uzyskania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jego rolą jest ocena, czy pozostają zgodne z miejscowym planem lub posiadaną przez inwestora decyzją lokalizacyjną, określenie, na czym one polegają i konkretyzacja zakresu ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności. Zasadniczo w art. 124 ust. 1 u.g.n. mowa jest o zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości określonych ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń (co można utożsamiać z budową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, obejmującą także rozbudowę i odbudowę), a nie o ich przebudowie (zdefiniowanej w przepisach Prawa budowlanego osobno). Chociaż w świetle definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane i budowa, i przebudowa obejmują roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się pojęciami ustawy Prawo budowlane (budowa, przebudowa, remont), które mają znaczenie w procesie budowlanym. Mówi o przeprowadzaniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów itd., jako przesłance do ograniczenia korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się również, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (zob. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2618/16 – dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie wniosek inwestora obejmował inwestycję polegającą na wymianie przewodów wraz z osprzętem liniowym, późniejszą regulacją zwisów oraz podwyższenie dwóch stanowisk słupowych na istniejącej linii napowietrznej jednotorowej WN 110 kV. Taki zakres wskazanych prac jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Sępopola z 21 grudnia 2020 r., nr 4/I/2020, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią tej decyzji przebudowa – między innymi na działce nr [...] – polega na wymianie przewodów liniowych oraz na podwyższeniu części istniejących stanowisk słupowych jednotorowej linii WN-110kV. Skoro zatem zakres prac jest on zgodny z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi tego terenu (tj. zawartymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), to organ nie mógł odmówić wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że prace zostały określone jako przebudowa nie ma znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 u.g.n., skoro jednocześnie szczegółowo wskazano ich zakres. Niezależnie od tego, jak przedmiotową inwestycje przez pryzmat prawa budowlanego należy zakwalifikować, nie ulega wątpliwości, że inwestycja o jakiej mowa w decyzji lokalizacyjnej, a przedsięwzięcie które chce zrealizować inwestor, dla której organ pierwszej instancji ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie, to jedne i te same zaplanowane roboty budowlane. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było również ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie z kolei wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora. W tej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią elektroenergetyczną napowietrzną 110 kV [...]. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. W orzecznictwie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont – co stanowi przesłankę negatywną wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji sama wymiana słupów (ich podwyższenie) i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 1509/16 – dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma inwestora z 28 kwietnia 2022 r. znajdującego się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji – w wyniku wykonania robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametru charakterystycznego jakim jest długość. Natomiast zmianie ulegną parametry techniczne takie jak maksymalna temperatura pracy linii oraz wysokość pojedynczych słupów i zawieszenie przewodów. Zmiana parametrów technicznych wpłynie na zmianę parametru użytkowego, tj. dopuszczalną obciążalność prądową linii, co w efekcie spowoduje zwiększenie zdolności przesyłowej linii w stosunku do stanu istniejącego (tj. str. 14, pkt 26). W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że określony przez inwestora zakres prac niewątpliwie przekracza tzw. bieżącą konserwację istniejących urządzeń, stanowiąc w istocie ich przebudowę, która może stanowić przedmiot decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd ten ma również rację, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu, w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych. Przebudowę inwestycji liniowej należy traktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Z tego też względu nie można podzielić zarzutu skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów uznając, że przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej może stanowić przedmiot decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji, uznając, że nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji zebrały w sprawie cały dostępny im materiał dowodowy i go oceniły – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie posiadanych dowodów i na podstawie tych dowodów przeanalizowały te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Podnoszone natomiast przed skarżących okoliczności nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie weryfikuje legalności istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych, a jedynie bada spełnienie przesłanek wynikających z ww. przepisów. Weryfikacja natomiast legalności posadowionych obiektów jest zadaniem innego organu i w innym trybie. Dlatego też organy, w tym postępowaniu, nie miały obowiązku czynić ustaleń w przedmiocie tytułu prawnego wnioskodawcy do urządzeń już istniejących na nieruchomości skarżących. Co więcej organy nie mogą ingerować w obszar terenu o ile obszar wskazany we wniosku zgadza się z obszarem wskazanym w decyzji lokalizacyjnej. Ustalając stan faktyczny organy nie mają również podstaw do badania wpływu sposobu i powierzchni zajęcia nieruchomości na możliwość prowadzenia przez uczestników gospodarstwa rolnego na nieruchomości, gdyż ustalenia takie niweczyłyby cel tej instytucji prawnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sformułowanie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt: I OSK 675/23 – dostępne w CBOSA). W okolicznościach przedmiotowej sprawy związek, o którym mowa powyżej, nie zachodzi, gdyż powództwo windykacyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych, określając przesłanki takiego ograniczenia. W przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania przesłanek przewidzianych w tym przepisie. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, opartym na przepisie art. 124 u.g.n., właściwy organ nie ma żadnych podstaw prawnych do badania tytułu własności istniejących urządzeń na terenie nieruchomości, której dotyczy wniosek inwestora. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej podnoszącym naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z wytoczonym powództwem windykacyjnym. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili nawet jaki ewentualny wpływ ma wytoczenie powództwa windykacyjnego na przedmiotowe postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.