I OSK 1207/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1502/14 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1502/14 w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2014r. w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...], w pkt 2. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania nieważnościowego w pozostałej części, w pkt 3. stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2006 r.) Starosta Lęborski orzekł o zatwierdzeniu zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zainicjowanej wnioskiem Burmistrza Miasta Łeba reprezentującego interes Gminy Miejskiej Łeba, posiadającego przymiot strony w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność. W ocenie organu II instancji Starosta Lęborski wydając decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., której rozstrzygnięciem zostały objęte między innymi nieruchomości prywatne (w tym działka ewidencyjna należąca do M. J. oraz M. Sp. z o.o.), nie stanowiące własności Gminy Łeba i w stosunku do których Burmistrz Miasta Łeba nie miał legitymacji do występowania ze skutecznym żądaniem zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji występujących na nich gruntów, w sposób niedopuszczalny rozszerzył zakres przedmiotowy sprawy, jaki mógł być załatwiony z wniosku Burmistrza Miasta Łeba i w tym zakresie zadziałał "z urzędu", co przesądza o rażącym naruszeniu art. 61 §1 k.p.a. Niedopuszczalnym jest w ramach jednego postępowania jednoczesne działanie organu według zasady oficjalności (z urzędu) i skargowości (na wniosek). Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Warszawie Gmina Miejska Łeba, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Zdaniem skarżącej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź PWINGiK) wydając przedmiotową decyzję, pomijając Gminę Miejską Łeba jako stronę w postępowaniu naruszył art 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że błędne jest przyjęcie, iż status strony w przedmiotowej sprawie posiada jedynie właściciel działki. Przepis art. 28 k.p.a. rozszerza bowiem krąg osób posiadających status strony na inne podmioty. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12.1.1994 r., II SA 2 164/92). Przedstawiona przez Głównego Geodetę Kraju interpretacja prawa pozbawia skarżącą kompetencji i uprawnień do stanowienia prawa miejscowego (uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru miasta) wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku z 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organu I instancji było wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego jedynie w zakresie żądanym przez wnioskodawców tj. w odniesieniu do działki [...]. Tymczasem postępowanie zostało przez organ wszczęte i prowadzone w odniesieniu do całej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. tj. wszystkich wymienionych w niej nieruchomości, których wnioskodawcy nie są właścicielami, a zatem nie mają żadnego interesu w kwestionowaniu ustaleń ich dotyczących. Do części działek, wymienionych w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., zostało już przeprowadzone postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem ostatecznych decyzji (res iudicata). W ocenie Sądu I instancji stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji w zakresie w jakim rozstrzygały o cyt. "umorzeniu postępowania nieważnościowego w pozostałej części", jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa WSA w Warszawie uznał, iż wydana została z naruszeniem art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku rzetelnego i dokładnego zbadania sprawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ całkowicie pominął i nie odniósł się do treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2006 r. Przepisy te określają zasady i tryb przeprowadzania klasyfikacji gruntów wskazując, w § 1 jakie grunty obejmuje klasyfikacja tj.: 1. Gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha.; 2. Klasyfikację przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju na zasadach określonych w rozporządzeniu i na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do niniejszego rozporządzenia; 3. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w ust. 1 niezależnie od tego, w czyim władaniu te grunty znajdują się; 4. Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do: 1) gruntów leśnych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r. Nr 63, poz. 494 i z 1950 r. Nr 49, poz. 448), znajdujących się pod zarządem Ministra Leśnictwa, 2) gruntów pod wodozbiorami - znajdujących się pod zarządem poszczególnych ministrów bądź też pod zarządem instytutów naukowych, a przeznaczonych na cele naukowo-badawcze, 3) gruntów o specjalnym przeznaczeniu, które określi Minister Rolnictwa w porozumieniu z właściwymi ministrami. Dodatkowo w § 2 wskazano kiedy gleboznawcza klasyfikacja jest przeprowadzana tj. cyt. klasyfikację gruntów przeprowadza się w ramach rocznych planów tej klasyfikacji, a także: 1) przy wykonywaniu prac geodezyjno-urządzeniowych w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (scalenie, wymiana gruntów itp.), 2) w przypadku melioracji gruntów i łąk - po upływie 2 lat po dokonaniu melioracji, 3) na podstawie uchwał prezydiów wojewódzkich rad narodowych podjętych w przypadkach stwierdzenia istotnych błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji gruntów na terenie wsi lub gromady. Rozporządzenie wskazuje także tryb jej przeprowadzenia, zgodnie z § 3 gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza (obecnie) starosta na zasadach wskazanym w tym przepisie. Z powyższych przepisów wprost wynika kto, kiedy i w odniesieniu do jakich gruntów przeprowadza klasyfikację. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w trybie nadzwyczajnym było zbadanie i wykazanie w sposób nie budzący żądnych wątpliwości dlaczego i na jakiej podstawie w świetle ww. przepisów uznał, że postępowanie w sprawie klasyfikacji może być, stosowanie do art. 61 § 1 k.p.a, wszczęte na wniosek lub z urzędu oraz nie wyjaśnił, w oparciu o materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, czy istniały podstawy (§ 1, § 2 rozporządzenia) do wydania tej decyzji np. z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą. Wobec nieprzeprowadzenia w sprawie rzetelnego postępowania Sąd I instancji uznał, że zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało konieczność jej uchylenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 61 § 1 k.p.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach jednego postępowania organ może działać jednocześnie na wniosek i z urzędu a w konsekwencji błędne jego zastosowanie w sprawie; b) art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przez Starostę Lęborskiego nie było w części bezprzedmiotowe a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie ww. przepisu; c) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje organów I i II instancji w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania nieważnościowego były dotknięte wadami kwalifikującymi te decyzje stwierdzenia ich nieważności a w konsekwencji zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie; 2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne organu drugiej instancji w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy zarówno decyzja organu I jak i II instancji w części wskazanej w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności w tym zakresie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o rozstrzygniecie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego części decyzji organu II instancji jak i części decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania, a nadto uchylenie decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. co do działki nr [...]. Jednym słowem w obrocie prawnym pozostała decyzja organu I instancji, ale tylko w części w której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. odnośnie działki nr [...] i złożone odwołanie Burmistrza Miasta Łeby, które wymaga ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 lit. b i c wskazano na naruszenie art.105 §1 k.p.a. w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., zarzut ten jest niezasadny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek stron M. J. oraz M. Sp. z o.o., wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie miasta Łeba w granicach działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Działka nr [...] w dacie wydawania decyzji przez Starostę Lęborskiego tj w dniu [...] listopada 2006 r. była przedmiotem współwłasności wnioskodawców w udziałach po ½. Z wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze w sposób jednoznaczny i bezsporny wynika, że wniosek ten dotyczył wyłącznie działki nr [...], a nie pozostałych działek objętych zakresem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., które były przedmiotem własności innych osób. Dlatego też organy wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] i umarzając postępowanie w pozostałej części naruszyły przepisy art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że w przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania w części, w jakiej było ono prowadzone mimo braku legitymacji wnioskodawców do jego zainicjowania, było jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem jakie mógł w tej sytuacji podjąć organ byłaby zasadna, gdyby rzeczywiście organ prowadził takie postępowanie w zakresie szerszym niż wynikało to z wniosku stron. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, a prowadzone postępowanie nadzorcze dotyczyło tylko działki nr [...]. To niezasadne umorzenie postępowania w pozostałej części, niezasadne dlatego, że takie postępowanie nie było prowadzone, wynikło z odwołania się do innego postępowania nadzorczego, które również dotyczyło decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r., zakończonego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r. w którym stwierdzono nieważność decyzji w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], a w pozostałej części umorzono postępowanie pierwszej instancji. Jednak w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wniosek złożony przez strony w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczył całej decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. mimo, że wnioskodawcy byli właścicielami tylko tych działek co do których stwierdzono nieważność decyzji, dlatego też zasadne było umorzenie postępowania w pozostałej części. Takiej sytuacji nie było w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek złożony przez M. J. i M. Sp. z o.o. dotyczył wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie w zakresie działki nr [...]. Tym samym zawarte w decyzji rozstrzygniecie wykraczające poza zakres wniosku i zakres prowadzonego postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Dlatego też sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia art.105 §1 w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za niezasadne, a w konsekwencji powyższego niezasadny jest zarzut zawarty w pkt 2, dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a sformułowanego w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 61 §1 k.p.a. oraz powiązanego z nim zarzutu zawartego w pkt 2 dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to zarzuty nawiązują do stanowiska Sądu I instancji o pominięciu przez organ przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest w części zasadny. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazuje, że powołane wyżej rozporządzenie określa zasady i tryb przeprowadzania klasyfikacji gruntów, wskazuje jakie grunty obejmuje klasyfikacja, a te wszystkie okoliczności zostały pominięte przez organ. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją naruszono wskazane przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy z czym nie zgadza się skarżący argumentując, że w przedmiotowej sprawie legitymacja Gminy Miejskie Łeba, jako strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a., do skutecznego występowania z żądaniem przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów ograniczała się jedynie do działek nr [...] i [...], których gmina była właścicielem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] jest zasadne. Jednak Główny Geodeta Kraju jako organ II rozpoznając ponownie odwołanie Burmistrza Miasta Łeby od części decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącej działki nr [...] powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy Burmistrz Miasta Łeby posiada legitymację do wniesienia tego odwołania, a po rozstrzygnięciu tej kwestii i w zależności od jej wyniku mogą być dopiero rozważane zagadnienia zawarte w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Mając na uwadze treść art.184 p.p.s.a zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, orzeczono jak w sentencji wyroku.