I OSK 1202/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/21 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr WS-VI.7534.2.30.2021.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. II SA/Kr 1229/21, oddalił skargę Z. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 sierpnia 2021 r. nr WS-VI.7534.2.30.2021.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 105 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i brak jest także podstaw materialnoprawnych do władczej ingerencji organu administracyjnego, podczas gdy w przypadku umów sprzedaży zawieranych w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to właśnie organy administracji publicznej, a nie sądy cywilne, są właściwe do wydawania merytorycznych orzeczeń w sprawie; 2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie tychże przepisów procedury administracyjnej polegające na tym, że obie zaskarżane decyzje, tj. I i II instancji zawierają istotne wady, które powstały w wyniku nienależytego (brak) zgromadzenia materiału dowodowego i przez to nie wyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy mających znaczenie dla podjętych rozstrzygnięć, w szczególności żaden z organów administracji nie poruszył kwestii wydanych decyzji o zwrocie części objętych wnioskiem parcel katastralnych ani też kwestii, że do innych części tychże parcel nadal toczy się przed Wojewodą Małopolskim postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., przy czym żadne z tych postępowań nie obejmuje brakujących (zaginionych) 885 m2, a co zostało wyraźnie podniesione we wniesionej skardze na orzeczenie Wojewody Małopolskiego, iż stanowi to przedmiot postępowania; 3. art. 128 i art. 129 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w niniejszym przypadku do wywłaszczenia w trybie art. 6 - umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, mają zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; 4. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwagi na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], z 7.07.1965 r. (BUA-4516/12/65) a polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz uprzednio przez orzekające w sprawie organy administracji, że decyzja ta traciła swą moc z samego prawa, gdyż nie przystąpiono do realizacji inwestycji w okresie bieżącego, wieloletniego planu gospodarczego oraz nie przystąpiono do realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty jej wydania; 5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegającą na tym, że orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skontrolował w sposób kompleksowy, a jedynie wybiórczo i powierzchownie ocenił prawidłowość rozpoznania przez organ II instancji zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności tenże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę faktu, iż zamiarem wnioskodawczyni było dokonanie uregulowania prawnego, przez uprawnione do tego Urzędy, problemu dotyczącego wywłaszczenia (zajęcia) jej nieruchomości pod ulicę N. (a także poszerzenie dróg dojazdowych do pól) z jednoczesnym lecz całkowicie bezprawnym zajęciem większego terenu, niż był przewidziany na ten cel w wydanej dnia 28.IX.1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury lokalizacji szczegółowej nr BAU-4516/131/65. To bezprawne zajęcie terenu dotyczyło przede wszystkim nieruchomości, która została wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tzn. nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z przeznaczeniem na cele realizacji inwestycji IV Etapu Parku Kultury i Wypoczynku, która nigdy nie nastąpiła. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast nie zostało wskazane, które zarzuty oparte są na pierwszej, a które na drugiej podstawie kasacyjnej (odpowiednio art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Ponadto, skoro te ostatnie przepisy stanowią podstawę skargi kasacyjnej, to nie mógł ich naruszyć Sąd I instancji, który tych przepisów nie stosował (to w odniesieniu do zarzutów nr 4 i 5 skargi kasacyjnej). Dodać też należy, że "(...) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 2.04.2025 r. I GSK 49/22, LEX nr 3862169). Zarzuty postawione w niniejszej skardze kasacyjnej nie wypełniają również tych warunków. Zasadniczy kłopot ze skargą kasacyjną w tej sprawie polega też na tym, że nie da się nawet uchwycić istoty problemu, jaki autor skargi kasacyjnej chciał poddać ocenie sądu kasacyjnego. Z zarzutów skargi kasacyjnej można wyłonić kilka zagadnień, które jednak nie mają wiele wspólnego z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 11 sierpnia 2021 r., która dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (umowa sprzedaży z 29 października 1969 r.). Z zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać, że "zamiarem wnioskodawczyni było dokonanie uregulowania prawnego, przez uprawnione do tego Urzędy, problemu dotyczącego wywłaszczenia (zajęcia) jej nieruchomości pod ulicę N. (a także poszerzenie dróg dojazdowych do pól) z jednoczesnym lecz całkowicie bezprawnym zajęciem większego terenu, niż był przewidziany na ten cel w wydanej dnia 28.IX.1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury lokalizacji szczegółowej nr BAU-4516/131/65. To bezprawne zajęcie terenu dotyczyło przede wszystkim nieruchomości, która została wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" (vide zarzut nr 5). Tak zredagowany zarzut mógłby ewentualnie stanowić podstawę żądania zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia (co jest możliwe także w przypadku nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – zob. art. 216 ust. 1 u.g.n.), lecz żądanie zawarte we wniosku Z. L. wszczynającym postępowanie (z 12 marca 2020 r.) było inne. We wniosku wyraźnie stwierdzono, że dotyczy on ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione w nim parcele "przejęte na potrzeby miasta Krakowa". Wskazanie przedmiotu postępowania administracyjnego, jeżeli wszczynane jest ono na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), należy do wnioskodawcy i jeśli jest ono wyraźne (tu: ustalenie i wypłata odszkodowania), to nie można zarzucać, że to organy powinny prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, który spełni oczekiwania wnioskodawcy (uregulowania problemu dotyczącego wywłaszczenia). Nie jest przy tym do końca jasne, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. dotyczą błędnego odczytania żądania strony, czy faktu rozdzielenia żądania na trzy odrębne postępowania, czy też tego, że organy nie poczyniły ustaleń, co do "brakujących (zaginionych) 885 m2, a co zostało wyraźnie podniesione we wniesionej skardze" (cytat z zarzutu nr 2). Jeśli przyjąć, że postępowanie dotyczyło ustalenia odszkodowania (o czym przekonują treść wniosku i dalsze zarzuty, o których będzie mowa niżej), a podstawa prawna i tryb nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (decyzyjny lub umowny) były różne, to rozdzielenie zgłoszonego żądania mogło być uzasadnione. To, czy strona żąda np. stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub ustalenia i wypłaty odszkodowania, powinno wynikać jasno z żądania strony. Nie można bowiem dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego podnosić, że wbrew treści wniosku zamiarem wnioskodawczyni było dokonanie uregulowania prawnego dotyczącego wywłaszczenia. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że odpowiedni operat geodezyjny, dotyczący "rozliczenia" w obecnych granicach działek dawnych wywłaszczonych parcel, jest możliwy do wykonania przez uprawnionego geodetę także na żądanie strony, co mogłoby ewentualnie pomóc w poprawnym zredagowaniu żądania, a tym samym także w określeniu celu postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w tej sprawie odnosiło się tylko do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży z 29 października 1969 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co do tego, że obecnie ustalenie odszkodowania za przejęte w tym trybie nieruchomości nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjnej, należy w całości podzielić ustalenia organów i Sądu I instancji (zob. str. 18-20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niezrozumiały jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej, że "w przypadku umów sprzedaży zawieranych w trybie art. 6 ustawy z 12.III.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to właśnie organy administracji publicznej, a nie sądy cywilne, są właściwe do wydawania merytorycznych orzeczeń w sprawie" (zob. zarzut nr 1). Nie jest bowiem jasne, jakiego rodzaju "merytoryczne orzeczenia" autor skargi kasacyjnej ma na myśli. Jest oczywiste, że skoro umownie ustalona została cena sprzedaży nieruchomości, to nawet jeśli umowa zawierana jest w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., to nie oznacza, że "równolegle" można ustalić odszkodowanie za te same nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej i to z zastrzeżeniem, że "do wywłaszczenia w trybie art. 6 - umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, mają zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" (vide: zarzut nr 3), która już nie obowiązuje, a nie art. 129 u.g.n. (zresztą bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu). Skarga kasacyjna nie przedstawia żadnego przekonującego wywodu, z którego miałaby wynikać konstatacja, że obecnie można ustalić odszkodowanie za nieruchomości przejęte w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. i to na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy, skoro – jak wynika z zarzutu nr 3 – art. 128 i art. 129 u.g.n. zostały naruszone przez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z tego właśnie, że nie zastosowano wyłącznie ustawy z 1958 r. Zarzut ten jest zupełnie niezrozumiały. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że nawet gdyby (hipotetycznie) do wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości doszło w trybie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (do czego autor skargi kasacyjnej zdaje się zrównywać umowę zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.), to ponowne ustalenie odszkodowania w obecnym stanie prawnym byłoby możliwe (w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), ale dopiero po uprzednim ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie odszkodowania, co w przypadku umowy zawartej w powyższym trybie nie jest możliwe. Takie są bowiem konsekwencje przyjęcia przez właściciela nieruchomości propozycji zawarcia umowy w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. (co miało też swoje udogodnienia, o których pisał Sąd I instancji), zamiast władczego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.