I OSK 1200/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 634/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 634/21 oddalił skargę M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Lubelski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. znak: [...], orzekającą o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] dotyczących opracowania mapy do celów projektowych, wraz z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] pow. Zamojski. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszeniu prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię § 38 ust. 1 i ust. 2 odpowiednio stosowanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z art. 32 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 163 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przesłanką ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] było "zgodne wskazanie właścicieli sąsiednich nieruchomości" w sytuacji, w której tego rodzaju "wskazanie" w świetlne brzmienia powołanego przepisu nie było wymagane; b) błędną wykładnię § 39 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że niezbędne było zawiadomienie właścicieli działek nr [...] i nr [...] oraz ustalenie, że w załączniku nr 3 stanowiącym wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych można odnotować w rubryce "adnotacje wykonawcy i jego podpis", w sytuacji, w której nawet pośrednio z treści powołanego wzoru nie wynika, aby skarżąca winna zawiadamiać inne osoby poza właścicielami nieruchomości stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...], zważywszy, że przedmiotem czynności jest ustalenie przebiegu tylko i wyłącznie jednej granicy ewidencyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie wyroku. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji wydanej w trybie art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przedmiotem której było ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12b ust. 6 i nast. p.g.i.k. Zatem w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a). Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b). W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 p.g.i.k., obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonanie poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu. Podkreślić należy, że przepisy art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. mają niewątpliwie charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym przepisów dotyczących powyższego trybu, tym samym poczynione ustalenia w sprawie są bezsporne. Natomiast odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji w zw. z art. 32 ustawy p.g.i.k. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przesłanką ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] było "zgodne wskazanie właścicieli sąsiednich nieruchomości" w sytuacji, w której tego rodzaju "wskazanie" w świetlne brzmienia powołanego przepisu nie było wymagane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny i to z kilku powodów. Po pierwsze powołany § 38 rozporządzenia nie reguluje trybów (sposobów) ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym trybu polegającym na zgodnym wskazaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości (to jest przedmiotem regulacji § 39 rozporządzenia) natomiast przepis ten ma charakter przepisu procesowego. I tak § 38 ust. 1, nakłada na wykonawcę obowiązek zawiadomienia o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, zaś w ust. 2 określono jakie szczegółowe informacje powinno zawierać zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic. Po drugie jak wskazano wyżej regulacja zawarta w powołanym § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru materialnoprawnego, a typowo procesowy, dotyczy to całego § 38, który wprowadza szczególne, w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, wymogi dotyczące zawiadamiania o podejmowanych czynnościach. Po trzecie powołany art. 32 ustawy p.g.i.k. (który dotyczy wezwania do stawienia się na gruncie) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości to odrębne postępowanie prowadzone przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Z powyższych powodów sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego, błędnej wykładni § 39 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że niezbędne było zawiadomienie właścicieli działek nr [...] i nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany § 39 rozporządzenia reguluje kolejne sposoby ustalania przebiegu granic w zależności od spełnienia, bądź niespełnienia wymogów określonych kolejnymi ustępami tego paragrafu. Pierwszy sposób określony w § 39 ust. 1 stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z treścią sporządzonego przez skarżącą kasacyjnie operatu technicznego ustalenie przebiegu granic nastąpiło w trybie przewidzianym w § 39 ust. 1 rozporządzenia, to jest na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek. Jak wynika z operatu technicznego, co nie jest kwestionowane dwa punkty graniczne, tj. punkt nr [...] i punkt nr [...] mają charakter szczególny, albowiem nie dotyczą tylko działek nr [...] i nr [...], ale są to punkty trójgraniczne, które wchodzą w numeryczny opis trzech działek, tj. punkt graniczny nr [...] dotyczy działek nr [...], nr [...] oraz działki nr [...], zaś punkt graniczny nr [...] dotyczy działek nr [...], nr [...] oraz działki nr [...]. Zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] są przedmiotem własności innych podmiotów. W takich okolicznościach o czynnościach ustalenia przebiegu granic powinni być również zawiadomieni właściciele działki nr [...] i nr [...], co wynika z § 39 ust. 1 rozporządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść powołanego § 39 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia przebiegu granic w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że elementem koniecznym dla ustalenia przebiegu granic jest ustalenie położenia wyznaczających je punktów granicznych, jeżeli zatem dany punkt graniczny jest punktem który wchodzi w numeryczny opis nie dwóch, a trzech działek to dla zastosowania trybu z § 39 ust. 1 czyli ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, w zakresie dotyczącym tego punktu trójgranicznego niezbędny jest udział właścicieli trzech działek. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, ustalenie przebiegu granic dziełek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia, wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. Odnosząc się do treści protokołu zawartego w załączniku nr 3 nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, iż z treści powołanego wzoru nie wynika, aby skarżąca miała obowiązek zawiadomić inne osoby poza właścicielami nieruchomości w postaci działek nr [...] i nr [...]. Przede wszystkim wskazać należy, że protokół ma odzwierciedlać czynności jakie zostały podjęte i wykonane przy ustalaniu przebiegu granic na podstawie § 39 ust. 1, to ten przepis o charakterze materialnoprawnym wskazuje, kto powinien brać udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań. We wzorze protokołu znajduje się rubryka adnotacje wykonawcy i jego podpis, w której można zamieszczać niezbędne informacje. Ponadto należy zwrócić uwagę, że z powołanego § 39 ust. 5 wynika, że wzór protokołu ustalenia przebiegu granic zawarty w załączniku nr 3 ma charakter wiążący. Równocześnie należy wyraźnie zaznaczyć, że zawarty w załączniku nr 3 wzór protokołu ustalenia przebiegu granic dziełek ewidencyjnych, ma zastosowanie we wszystkich przypadkach w których dochodzi do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazanych w § 39, a więc zarówno gdy ustalenie przebiegu granic następuje w trybie wskazanym w § 39 ust. 1, w trybie wskazanym w § 39 ust. 2 lub w trybie wskazanym w § 39 ust. 3, stąd też treść protokołu w zależności od sposobu (trybu) ustalenia przebiegu granic będzie różna. W każdym przypadku wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, aby możliwe było poddanie kontroli poczynionych ustaleń, nie można zatem poprzestać na samym wyniku ustaleń, ale niezbędne jest zbadanie czy zachowane zostały wymogi określone dla każdego z trybów w § 39 ust. 1 do ust. 3 rozporządzenia. W przypadku trybu określonego w § 39 ust. 1 podstawowym wymogiem jest zgodne wskazanie właścicieli, z czym łączy się obowiązek zawiadomienia o podejmowanych czynnościach właściwych dla okoliczności danej sprawy właścicieli nieruchomości. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Mając zatem na uwadze, zakres zarzutów skargi kasacyjnej i wskazane wyżej uwagi, skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.