I OSK 120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 295/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 295/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), oddalił skargę Burmistrza Z. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium) z 21 stycznia 2019 r. nr SKO.GN.4001.657.2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] decyzją z 30 sierpnia 2018 r., nr DR-1.7151.27.2018, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 29 marca 2018 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej "k.p.a."), art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", "u.o.g.r.l."), nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nieleśne 1,1082 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych na działkach o nr ewid. wskazanych w załączniku nr 6 do wniosku, w obrębie [...], gmina Z. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej działki nr 122/1, 131, 132, 133/1, 133/2, 134, 136/1, 136/2, 136/3, 137/1, 137/2, 138/2, 138/4, 138/5, 138/6, 141/1 położone w [...] (zmienionej uchwałą Nr XXV/273/2017 z dnia 31 maja 2017 r.) oraz projektu uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 116, 117, 118, 122/1, 123, 131, 132, 133/1, 133/2, 134, 135, 136/1, 136/2, 136/3, 137/1, 137/2, 138/2, 138/4, 138/5, 138/6 i 141/1 położone w [....], dla przedmiotowych gruntów leśnych ustalono przeznaczenie: tereny zabudowy letniskowej (ML). Ponadto w ramach postępowania [...] Izba Rolnicza opinią nr G/31/2018 z 28 maja 2018 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Burmistrza Z. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ następnie wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż przedmiotowe grunty leśne znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz w przeważającej części w granicach obszaru Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]" ([...]) i obszaru Natura 2000 - specjalnego obszaru ochrony siedlisk "[...]" ([...]). Obszary objęte granicami miejscowego planu znajdują się również w bezpośrednim sąsiedztwie i graniczą od strony wschodniej z Siedliskiem przyrodniczym [...]. Przedmiotowy obszar znajduje się poza zasięgiem głównego zbiornika wód podziemnych [...]. Na gruntach leśnych objętych wnioskiem gatunkiem panującym jest sosna, zróżnicowana wiekowo i bonitacyjnie. Organ wskazał, że jak wynika z uzasadnienia złożonego wniosku na działkach objętych granicami miejscowego planu znajdują się w większości budynki rekreacyjne. Do miejscowego planu przystąpiono w celu uregulowania stanu prawnego, określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia ograniczeń dla zabudowy wynikających z uwarunkowań środowiskowych oraz umożliwienia zalegalizowania zabudowy, a w tym uzyskania zgody na przeznaczenie części lasów na cele nieleśne. Na cele zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wskazano minimalną powierzchnię wynikającą wyłącznie z terenu zajętego przez budynki (w nielicznych przypadkach budynki planowane) oraz z normatywnej odległości budynku od granicy lasu - tj. 12 m wokół budynku. Ponadto miejscowy plan opracowuje się na wniosek właścicieli działek z tym, że potrzebę opracowania miejscowego planu dla obszarów położonych w otoczeniu jezior sygnalizowana była od dawna z uwagi na konieczność przeciwdziałania pojawianiu się rozrzuconej, przypadkowej zabudowy i wyznaczeniu, obszarów predestynowanych na cele rozwoju rekreacji i wypoczynku. Następnie wyjaśniono, że stosownie do obowiązujących zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy (miasta) odpowiedzialny jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Proces uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga z kolei uzyskania szeregu przewidzianych prawem uzgodnień oraz m.in. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wydanej przez organ uprawniony (art. 17 pkt 6c u.p.z.p.). Organ wskazał, że taka konstrukcja przepisów prawa zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do rozsądnego gospodarowania gruntami leśnymi położonymi w obrębie gminy. Z kolei ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie w art. 6 stanowi o przesłankach, jakimi winien kierować się organ przy przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z kolei art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi, że ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Wskazane przepisy wyznaczają zadania marszałka województwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że grunty leśne objęte wnioskiem stanowią część dużego, zwartego powierzchniowo obszaru gruntów, porośniętego drzewostanem leśnym, który poprzez planowane zagospodarowanie zostanie naruszony. Zmiana przeznaczenia nie jest też zasadna z racjonalnego punktu widzenia, bowiem przedmiotowe grunty leśne, będące częścią dużego, zwartego powierzchniowo obszaru, powinny zostać w dotychczasowym leśnym użytkowaniu, z zachowaniem ich cennych walorów naturalnych, objętych formami ochrony przyrody o znaczeniu ponadlokalnym. Biorąc pod uwagę argumenty wnioskodawcy, iż uchwalenie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na prawne usankcjonowanie istniejącej zabudowy, która mogła powstać na gruntach leśnych objętych wnioskiem bez wymaganych prawem pozwoleń, jak również powstrzyma dalsze zagospodarowanie tych terenów bez określonych w miejscowym planie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, organ wskazał, że zgodnie z u.p.z.p. władzom gminy nadano kompetencje co do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Burmistrz posiada odpowiednie instrumenty prawne, pozwalające przeciwstawiać się zagospodarowaniu terenów w sposób chaotyczny, bezprawny i bez jego wiedzy. Do przestrzegania przepisów u.p.z.p. zobowiązane są również wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich stosować wcześniej, z chwilą przystąpienia do prac nad aktami prawa miejscowego. Zanim sporządzi się wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy dokonać szczegółowej analizy omawianego obszaru i wyjaśnić wszelkie rozbieżności co do stanu faktycznego na nieruchomościach objętych wnioskiem. Odmienne postępowanie gminy w procesie prac planistycznych może stanowić naruszenie przywołanego obowiązku prawnego. W takim przypadku późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na wiążące, przyjęte przez gminę zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy istniejący, prawnie nieuregulowany stan faktyczny na gruntach, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 842/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa realizacja zaplanowanych działań. Odnosząc się do opinii [...] Izby Rolniczej Marszałek Województwa zauważył, że organ ten nie odniósł się do kwestii merytorycznych, dotyczących zasadności przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl zapisów ustawy. Organ podniósł, że ustanowienie przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że wskazane interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. W świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interesy te mogą zatem doznawać uzasadnionych ograniczeń. Mając powyższe na uwadze organ odmówił wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia gruntów. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Skarżący. Skarżący podniósł, iż Marszałek nie uwzględnił pozytywnej opinii Rady Powiatowej Wojewódzkiej Izby Rolniczej w [...]. Organ nie wziął pod uwagę także uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ"). Ponadto Skarżący zauważył, że poprzez planowaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy Gminy Z. chcą podjąć się ochrony gruntów, które zgłoszono w przeprowadzonym postępowaniu jako atrakcyjne z punktu widzenia turystyki i rekreacji, będących funkcją strategicznego rozwoju Gminy. Burmistrz podkreślił, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie zainicjuje regularnej wycinki i nie spowoduje, iż istniejący drzewostan straciłby funkcję krajobrazową. Jednocześnie rozmiar i ukształtowanie terenu działek uniemożliwia na nich racjonalną gospodarkę leśną. Ponadto Burmistrz zarzucił Marszałkowi Województwa przekroczenie kompetencji oraz nadmierną ingerencję w kształtowanie i prowadzenie samorządnej polityki Gminy Z. oraz uniemożliwienie realizacji zadań własnych przez organy Gminy Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z 21 stycznia 2019 r., nr SKO.GN.4001.657.2018, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...]. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał należytej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., a także wyczerpująco uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, do czego obligowały go obowiązujące normy prawne. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż na mocy ustawy jest on powołany do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Każde odstąpienie od wspomnianej zasady winno być poprzedzone rzetelną analizą oraz być uzasadnione istotnymi okolicznościami. W przedmiocie skuteczności i zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.. Kolegium wskazało, że regulacja ta ustanawia generalną zasadę, która powinna zmierzać do ograniczenia sposobu wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśnie i nierolnicze. O takim charakterze świadczy także umiejscowienie art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w rozdziale 1 ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne". Wnioskodawca w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. musi udowodnić zasadność i niezbędność przeznaczenia nieruchomości leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że planowany cel nie jest możliwy do realizacji na gruntach, o których mowa w art. 6 ustawy. Dopiero wówczas, gdy organ właściwy uzna, że wykazany słuszny interes prawny jest dobrem o wyższej wartości, niż wynikający z ogólnej zasady ograniczenia zmiany przeznaczenia gruntów, winien wydać decyzję pozytywną. Kolegium wskazało, że w warunkach rozpatrywanej sprawy istotną okoliczność stanowi wydanie decyzji w warunkach uznania administracyjnego. Marszałek należycie uargumentował swoje stanowisko, które mieści się w granicach uznania administracyjnego, gdyż negatywna decyzja wynika z normy prawnej nakazującej ochronę gruntów leśnych oraz ograniczeniu ich wykorzystania na cele nieleśne i nierolnicze. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż zgłoszone w postępowaniu grunty stanowią nieruchomości o wysokich walorach przyrodniczych, których przeobrażenie jest niepożądane z punktu widzenia znaczenia dla środowiska naturalnego i krajobrazu. W odniesieniu do argumentu wydania decyzji odmownej pomimo pozytywnego zaopiniowania wniosku o zmianę przeznaczenia terenów leśnych przez [...] Izbę Rolniczą, Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z powszechnie podzielanym poglądem judykatury wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do uwzględnienia wydanej opinii przez organ współdziałający i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej. Jednoznacznie w tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98 (źródło CBOSA). Natomiast w przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest to, że organ I instancji zgodnie z wymogiem proceduralnym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., wystąpił do właściwej izby rolniczej, a także, iż wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska organu opiniodawczego. W odniesieniu do argumentów dotyczących aspektu samorządności organu wykonawczego gminy oraz jego odpowiedzialności w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej Kolegium podniosło, że gdyby ustawodawca przewidział pełną samodzielność i niezależność wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej, wówczas nie zdecydowałby się zastrzeżenie kompetencji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dla innych organów administracji publicznej. Przeciwnie, zróżnicowany katalog organów określonych w art. 7 u.o.g.r.l. zakłada intencjonalne uzależnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bądź leśnych od uzyskania zgody właściwego organu. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l., organ właściwy powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności istotnych dla sprawy oraz należycie wyważyć zasadę ochrony gruntów i leśnych oraz interesu wnioskodawcy. Świadczy o tym także zrezygnowanie przez ustawodawcę z ustanowienia pozytywnego katalogu enumeratywnych przesłanek, które każdorazowo obligowałyby organ do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej (tak jak w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Ustawodawca zatem zdecydował się na zapewnienie organowi administracji publicznej warunków kompleksowej oceny wszystkich okoliczności oraz obligujących do wyważenia wartości potencjalnych pozytywnych skutków związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów oraz zagrożeń i negatywnych zmian związanych z takim przekształceniem. Kolegium wskazało przy tym, że kwestię norm kompetencyjnych należy rozpatrywać w kontekście wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jeśli mamy na względzie, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej jest zadaniem własnym gminy, to organem właściwym do wydania zgody w sprawie określenia sposobu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne i nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.o.g.r.l. jest marszałek województwa, co jest zadaniem własnym samorządu województwa, a co wprost stwierdza art. 5 ust. 3 u.o.g.r.l. Intencjonalnym założeniem ustawodawcy było zatem stworzenie systemu, w którym określanie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze współdziałania organów, gdzie ostateczny rezultat jest wypadkową podjętych rozstrzygnięć zgodnie z pełnionym zakresem kompetencyjnym. Należy zatem uznać, iż organ I instancji działał w oparciu o upoważnienie ustawowe wyznaczające materialną podstawę prawną wydania decyzji (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.), natomiast orzekanie w warunkach uznania administracyjnego formalnie nie obligowało go do wydania decyzji administracyjnej zgodnej z żądaniem. Dlatego też w kontekście oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia istotnym było stwierdzenie, że organ I instancji należycie uzasadnił zaskarżoną decyzję administracyjną, a także, że argumentacja organu przemawiała za wydaniem decyzji niewyrażającej zgody na przeznaczenie zgłoszonych w postępowaniu gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko, iż przeprowadzone zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uzasadnione potrzebą prawnej legitymizacji istniejącej zabudowy, która mogła powstać z naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Za uzasadnione uznano stanowisko organu I instancji, że dostosowywanie stanu prawnego do istniejącego stanu faktycznego poprzez wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. byłoby sprzeczne z zasadą ochrony gruntów leśnych. Na opisaną decyzję Kolegium Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podtrzymał argumenty merytoryczne przytoczone w uzasadnieniu odwołania od decyzji I instancji, w tym: znaczenie terenów rekreacji, w tym rekreacji indywidualnej, w realizacji strategii rozwoju gminy Z., wykorzystanie walorów naturalnych gminy dla rozwoju funkcji turystyki i rekreacji na zasadach zrównoważonego rozwoju gminy, porządkowanie brzegów jezior poprzez określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, wyważenie poszczególnych funkcji: leśnej, rolnej i rekreacyjnej na obszarze objętym miejscowym planem i doprowadzenie tym samym do stanu równowagi w środowisku, uwzględnienie uzasadnionych wniosków właścicieli gruntów i umożliwienie im zagospodarowania gruntów stanowiących ich własność zgodnie z zamierzeniami. Burmistrz Z. zarzucił Kolegium naruszenie przy rozpatrzeniu odwołania przepisów: - art 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany przeznaczenia 1,1082 ha gruntów leśnych położonych w obrębie [...], gm. Z., na cele nieleśne; - art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm., dalej: "ustawa o ochronie przyrody"), poprzez nieuznanie kompetencji RDOŚ w [...] do oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, - art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1, 2 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuznanie kompetencji innych organów do oceny przedsięwzięcia w zakresie im przypisanym; - art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 7 a, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli gruntów, który nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym związanym z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 295/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym były decyzje Marszałka Województwa [...] (decyzja organu I instancji) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (zaskarżona decyzja organu II instancji) odmawiające zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych położonych w [...], gmina Z., o łącznej powierzchni 1,1082 ha, stanowiących 21 wydzielonych ewidencyjnie działek gruntu, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy letniskowej (ML). Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.o.g.r.l.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. planowana zmiana przeznaczenia gruntów leśnych musi być poprzedzona zgodą odpowiednio w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz pozostałych gruntów leśnych (tj. niestanowiących własności Skarbu Państwa) - marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. zgoda na wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l.. Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był Skarżący, który wystąpił o wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. ok. 1,1082 ha na cele nierolnicze i nieleśne nieruchomości stanowiących dz. ewid. nr 116, 117, 118, 122/1, 123, 131, 132, 133/1, 133/2, 134, 135, 136/1, 136/2, 136/3, 137/1, 137/2, 138/2, 138/4, 138/5, 138/6 i 141/1, obręb [...], gmina Z. Do złożonego wniosku załączony został projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wspomniane nieruchomości oraz wypisy z rejestru gruntów dla wszystkich działek objętych granicami miejscowego planu. Wszystkie wskazane przez Wnioskodawcę nieruchomości stanowią własność osób fizycznych, zatem organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w I instancji był Marszałek Województwa [...]. Postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne marszałek województwa musi ocenić zasadność takiego zamiaru, a także zbadać, czy argumenty podniesione we wniosku przemawiają za udzieleniem takiej zgody. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ winien także rozważyć, czy doniosłość celów założonych przez wnioskodawcę uzasadnia zmianę sposobu wykorzystania gruntów. Ponadto organ musi zważyć, czy realizacja celów obranych przez wójta (burmistrza, prezydenta) jest możliwa do osiągnięcia z wykorzystaniem innych gruntowo niższej wartości produkcyjnej (art. 6 ustawy). Marszałek województwa musi ponadto dokonywać zrównoważonej oceny potencjalnych korzyści płynących ze zmiany sposobu zagospodarowania gruntów leśnych oraz wynikających z generalnej zasady ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto w ramach postępowania organ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.o.g.r.l. o, zobowiązany był wystąpić do właściwej Izby Rolniczej o wydanie opinii w przedmiocie wniosku Skarżącego o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne przedmiotowych 1,1082 ha gruntów leśnych. Dalej Sąd I instancji wskazał, że [...] Izba [...] opinią nr G/31/2018 z 28 maja 2018 r., WIR.BW.MC.1572.2018, pozytywnie oceniła wniosek Skarżącego. Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały jednakże, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego, przy czym jednocześnie wskazały, że Izba Rolnicza nie odniosła się do kwestii merytorycznych, dotyczących zasadności przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl zapisów ustawy Stanowisko to Sąd I instancji podzielił. Zdaniem Sądu I instancji, należało również podzielić stanowisko, iż wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do jej uwzględnienia i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, źródło CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest to, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ l instancji, zgodnie z wymogiem proceduralnym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., wystąpił do właściwej izby rolniczej, a także, iż odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska organu opiniodawczego. Sąd I instancji podniósł również, że o ile Marszałek Województwa zajmował określone stanowisko, jako organ uzgadniający zakres projektu planu oraz zakres Prognozy oddziaływania na środowisko, w ramach procedury planistycznej związanej z procedowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, to uzgadnianie to dotyczyło odpowiednich zadań rządowych i samorządowych i nie obejmowało kwestii wyrażenia zgody o jakiej stanowią przepisy ustawy. Dalej Sąd I instancji wskazał, że decyzja administracyjna rozstrzygająca w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono organowi ocenę danej sytuacji przez pryzmat posiadanej specjalistycznej wiedzy. Podkreślił również, że Sąd bada decyzje uznaniowe jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, a nie ingeruje w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać jedynie do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494 - 495). W opinii Sądu I instancji, organy administracji wymogom tym sprostały. Marszałek Województwa, a następnie Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły zasady uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, jak również prawidłowo został oceniony. W szczególności poddano analizie argumentację przytoczoną w treści wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne 1,1082 ha gruntów leśnych obejmujących wymienione działki geodezyjne gruntu oraz motywy, które zainicjowały przystąpienie do prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru. Uwzględniono również uwarunkowania przyrodnicze na obszarze obejmującym przedmiotowe działki gruntu. Skarżący motywował wystąpienie z wnioskiem koniecznością przeciwdziałania pojawianiu się rozrzuconej, przypadkowej zabudowy i wyznaczeniu obszarów predestynowanych na cele rozwoju rekreacji i wypoczynku. Jednocześnie jednak, jak wskazał Wnioskodawca, opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić ma usankcjonowanie stanu już istniejącego, czyli samowolnie powstałej zabudowy. O tym, że takie założenie miało podstawowe znaczenie dla zainicjowanego zamiaru zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co zgodnie z przepisami może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczy również analiza załączonej do wniosku mapy ewidencyjnej. Sąd I instancji wskazał, że z mapy tej wynika bowiem, że przekształceniu mają podlegać wyłącznie działki już zabudowane, a jak wynika z akt sprawy, zabudowa ta powstała z pominięciem uzyskania wymaganych prawem pozwoleń i zgód. Co przy tym istotne, przedmiotowe działki są rozproszone i nie graniczą ze sobą, co podważa stanowisko Burmistrza, iż przystąpienie do procedury planistycznej dla tego obszaru nie jest sprzeczne z zasadami ochrony gruntów leśnych określonymi w art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l. i świadczy o racjonalnym gospodarowaniu terenami leśnymi. W ocenie Sądu I instancji, należy mieć na uwadze, że przeznaczenie gruntów leśnych czy rolnych na cele nierolnicze i nieleśne jest krokiem wstępnym do zrealizowania jakiegoś przedsięwzięcia inwestycyjnego na tych gruntach. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku podstawowym celem zainicjowania procedury planistycznej było zalegalizowanie zabudowy, która powstała na gruntach leśnych z pominięciem uzyskania nie tylko zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na ten cel, ale i z pominięciem wymogów określonych w przepisach u.p.z.p. oraz prawa budowlanego. W takich uwarunkowaniach zrozumiałe jest, że podstawowego znaczenia nabiera aspekt ochrony środowiska oraz danie prymatu dobru społecznemu nad interesem prywatnym. Rozpatrujące sprawę organy należycie wyważyły oba te dobra i w opinii Sądu I instancji doszły do prawidłowych wniosków, co skutkowało odmową wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia działek objętych wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez Kolegium do obowiązku zachowania zgodności postanowień projektu procedowanego planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, Sąd I instancji wskazał, że wymienione studium jest aktem planistycznym poprzedzającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Interpretacja gramatyczna art. 14 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że jeżeli studium wyznacza jakiś obszar do zmiany przeznaczenia, to plan miejscowy musi objąć cały ten obszar, nawet gdyby zamierzona inwestycja miała być realizowana na jednej działce wchodzącej w skład tego obszaru (por. W. Radecki "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz", Lex - Komentarz do art. 7 ustawy). Zatem również w świetle wymienionego stanowiska, podzielonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyjęcie do prac nad planem z większego zwartego kompleksu leśnego tylko niektórych działek, i to nie graniczących ze sobą, poddaje w wątpliwość zasadność uwzględnienia wniosku o przeznaczenie na cele nieleśne przedmiotowych 1,1082 ha gruntów leśnych. Ponadto kwestia opracowania projektu planu zgodnego w zakresie przedmiotowego obszaru z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzanej przez organy orzekające w trybie ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto wyczerpująca analizę wzajemnych relacji pomiędzy u.p.z.p. i ustawą, a wnioski wynikające z tej analizy Sąd I instancji w całości podzielił i zbędnym jest ich ponowne przytaczanie w tym miejscu. Prawidłowo również oceniono kompetencje organów gminy oraz organów właściwych do rozpatrywania wniosków o przeznaczenie na cele nieleśne leśnych. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania o jakich mowa wart. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób spójny i logiczny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie można uznać, by wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przekroczono granice uznania administracyjnego, czy też naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Mając na względzie powyższe Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. art 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.. - tj. uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany przeznaczenia 1,1082 ha gruntów leśnych położonych w obrębie [...], gm. Z., na cele nieleśne; 2. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuznanie kompetencji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] do oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko; 3. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1, 2 i 9 u.p.z.p., poprzez nieuznanie kompetencji innych organów do oceny przedsięwzięcia w zakresie im przypisanym 4. naruszenie art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 7 a, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli gruntów, który nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym związanym z ochroną gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną, Kolegium, pismem z 20 grudnia 2019 r. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie Miasto nie wskazało konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowało zarzutu, nie przytoczyło właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiło ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Miasto musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w istocie sprowadzają się do zwalczania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Z mocy art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. również w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów leśnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie stosowne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ zatem, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgodny na nieleśne przeznaczenie gruntów jest trafna. Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów leśnych, do której Marszałek został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Organ wskazał, a Sąd I instancji trafnie przyjął, że grunty leśne objęte wnioskiem stanowią część dużego, zwartego powierzchniowo obszaru gruntów, porośniętego drzewostanem leśnym, który poprzez planowane zagospodarowanie zostanie naruszony. Zmiana przeznaczenia nie jest też zasadna z racjonalnego punktu widzenia, bowiem przedmiotowe grunty leśne, będące częścią dużego, zwartego powierzchniowo obszaru, powinny zostać w dotychczasowym leśnym użytkowaniu, z zachowaniem ich cennych walorów naturalnych, objętych formami ochrony przyrody o znaczeniu ponadlokalnym. Organ zasadnie przyjął, co potwierdził także Sąd I instancji, że konstrukcja przepisów prawa zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do rozsądnego gospodarowania gruntami leśnymi położonymi w obrębie gminy. Analizując argumenty wnioskodawcy, iż uchwalenie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na prawne usankcjonowanie istniejącej zabudowy, która mogła powstać na gruntach leśnych objętych wnioskiem bez wymaganych prawem pozwoleń, jak również powstrzyma dalsze zagospodarowanie tych terenów bez określonych w miejscowym planie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, organ wskazał, że zgodnie z u.p.z.p. władzom gminy nadano kompetencje co do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. To stanowisko uzyskało zasadnie aprobatę Sądu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że burmistrz posiada odpowiednie instrumenty prawne, pozwalające przeciwstawiać się zagospodarowaniu terenów w sposób chaotyczny, bezprawny i bez jego wiedzy. Do przestrzegania przepisów wymienionej ustawy zobowiązane są również wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich stosować wcześniej, z chwilą przystąpienia do prac nad aktami prawa miejscowego. Słusznie zauważyły organy i Sąd I instancji, iż przed sporządzeniem wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy dokonać szczegółowej analizy omawianego obszaru i wyjaśnić wszelkie rozbieżności co do stanu faktycznego na nieruchomościach objętych wnioskiem. Odmienne postępowanie gminy w procesie prac planistycznych może stanowić naruszenie przywołanego obowiązku prawnego. W takim przypadku późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na wiążące, przyjęte przez gminę zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy istniejący, prawnie nieuregulowany stan faktyczny na gruntach, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Planowanych zamierzeń inwestycyjnych Gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona winna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań (zob. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/12, źródło CBOSA). Również uzyskanie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele w granicach działek oznaczonych we wniosku, nie może być decydujące dla wydania decyzji na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opinie te jakkolwiek istotne, jako że stanowią część materiału dowodowego i jako takie podlegają ocenie organu orzekającego, nie mają charakteru wiążącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Marszałek nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów leśnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczą o wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącego nie świadczy o wadliwości (nielegalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykazał, że jego stanowisko mieści się w granicach uznaniowości, popartej regulacjami u.o.g.r.l. Sąd I instancji właściwie kontrolując zaskarżone decyzje nie stwierdził, aby w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji, organy dopuściły się takich naruszeń przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem podjętych przez Marszałka i kolegium decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 7a, art. 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.