I OSK 12/21

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 239/18 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 239/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o: 1) ustaleniu S.Ł. opłaty w wysokości dwukrotnej należności - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - w kwocie [...] zł za faktyczne wyłączenie gruntu, stanowiącego użytki rolne RII, z produkcji rolnej, o powierzchni [...] ha na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu [...], gmina [...], w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN), zajętego na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, niezbędnego na cele prowadzenia działalności gospodarczej – sprzedaż 2) wskazaniu, iż opłata, określona w pkt 1, winna być uiszczona na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S.Ł. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej: a) gruntu pod betonowym wjazdem na działkę i pod drogą dojazdową, w sytuacji gdy droga dojazdowa do gruntów rolnych, która jest wykorzystywana również jako dojazd do miejsca prowadzenia działalności usługowej, to jest w celach nierolniczych, nie powoduje utraty przez nią rolniczego charakteru, b) gruntu pod blokiem foliowym, podczas gdy grunt ten służy bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a więc stanowi grunt rolny, c) gruntu pod wiatami, podczas gdy grunt ten wykorzystywany jest do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, zatem stanowi grunt rolny, d) gruntu pod placami manewrowymi przed blokiem foliowym, podczas gdy grunt ten jako droga dojazdowa w dalszym ciągu stanowi grunt rolny, e) grunt pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części, podczas gdy grunt ten w dalszym ciągu wykorzystywany jest w sposób rolniczy do produkcji roślin, co przesądza, iż na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o wyłączeniu powyższych gruntów z produkcji rolnej, 2) art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, co uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 2 tejże ustawy; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przez Sąd I instancji przyczyn, ze względu na które Sąd ten przyjął, iż w niniejszej sprawie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej całego obszaru, którego dotyczy postępowanie, co było spowodowane błędnym przyjęciem, że ww. obszar jest przeznaczony na działalność handlowo-usługową w ramach centrum ogrodniczego, a działalność ta jest prowadzona w całym bloku fokowym, a pozostałe elementy — wiaty, plac na drewno, droga dojazdowa, grunt utwardzony, grunt pod płacami manewrowymi — są z nim funkcjonalnie powiązane i stanowią jego infrastrukturę techniczną, podczas gdy skarżący przedstawił wiarygodne wyjaśniania, z których jasno wynika, że grunty te w dalszym ciągu służą działalności rolniczej, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. w zw. z art. 141 § 4 - poprzez błędne przyjęcie, że dla oceny charakteru pozostałych elementów, to jest m.in. wiat, wjazdu i drogi dojazdowej, gruntu utwardzonego, gruntu pod place manewrowe, istotne znaczenie ma przeznaczenie samego bloku fokowego, co - zdaniem Sądu I instancji - jest uzasadnione funkcjonalnym powiązaniem, podczas gdy fakt sąsiedztwa poszczególnych gruntów nie świadczy o tożsamym wykorzystaniu i funkcjonalnym powiązaniu, a w szczególności nie pozbawia pozostałych gruntów rolniczego charakteru, który potwierdza zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez mało wnikliwe i pobieżne poddanie kontroli decyzji organu odwoławczego, przy jednoczesnym bezkrytycznym powielaniu jego wadliwych twierdzeń w rozstrzygnięciu skarżonego wyroku, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia Sądu I instancji, iż materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony należycie, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, a także niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstaw, w oparciu o które Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi poprzez zdawkowe wskazanie, iż zarzuty skarżącego są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] oraz przyjęcie, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony należycie, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony oraz że ocena zebranego materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości i odpowiada wymogom z art. 80 k.p.a., pomimo iż wyżej wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że w okolicznościach sprawy nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej gruntów, podczas gdy argumenty powoływane przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania uzasadniały przyjęcia odmiennej oceny. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 lutego 2021 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) – poprzez ich błędne zastosowanie oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107§ 1 k.p.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a rozstrzygające w tym przypadku znaczenie miały zarzuty procesowe. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na sugerowanych przez autora skargi kasacyjnej przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwarunkowane było jedynie wynikiem oceny legalności zaskarżonej decyzji, którą wyraził Sąd I instancji. Wspomniane wyżej przepisy mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy. Nie można było w tym przypadku także twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało bowiem wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach swojego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wyczerpująco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia, zatem zaskarżony wyrok, jak wyżej wspomniano spełniał wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. Dotyczy to w szczególności kwestii prawidłowości dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych, gdyż – jak wyżej wspomniano - to właśnie zagadnienie odgrywało w analizowanym przypadku zasadniczą rolę. Z zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, wynikało, że S.Ł. - właściciel gruntu, będącego użytkiem rolnym RII, stanowiącym działki o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu [...], gmina [...], w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN) zajął go na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym droga i parking), niezbędnego dla prowadzenia działalności gospodarczej – działalności handlowej. Istotne zaś w sprawie było to, że ani właściciel w/w gruntu nie wystąpił do Starostwa z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie go z produkcji rolnej, ani też nie wydano dla niego decyzji zezwalających na takie ich wyłączenie. Organy ustaliły przy tym, iż zgodnie z zatwierdzonym, uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego w latach 2006 – 2016 (plan archiwalny, ale w tym przypadku relewentny) przedmiotowe działki stanowiły: działka nr [...] - teren rolniczy oznaczony symbolem I.E.R.11; działka nr [...] - częściowo teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, teren rolniczy oznaczony symbolem I.E.R.11, teren zieleni objęty formami ochrony przyrody oznaczony symbolem I.E.ZN.12; działka nr [...] - częściowo teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, teren rolniczy oznaczony symbolem I.E.R.11, teren zieleni objęty formami ochrony przyrody oznaczony symbolem I.E.ZN.12. W 2016 r. Natomiast, zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...] poz. 1778), Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla obszaru gmina [...], opisane wyżej działki stanowiły: działka nr [...] - teren zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczony symbolem E.RM.02; działka nr [...] i [...] - częściowo teren tras komunikacyjnych oznaczony symbolem KDL, teren rolniczy oznaczony symbolem R, tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczony symbolem E.RM.02. Zmiana planu weszła w życie w dniu 31 marca 2016 r. Opisywany teren był przy tym wprawdzie objęty wnioskiem o zmianę przeznaczenia na "cele nierolnicze, ale wniosek ten nie uzyskał jednak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W toku postępowania stwierdzono również, że w dniu [...] września 2013 r. została wydana dla J. Ł. decyzja nr [...] zezwalająca na budowę zamierzenia budowlanego pn.: budowa bloku foliowego zlokalizowana na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Z treści tej decyzji i projektu zagospodarowania nieruchomości wynikało zaś, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działek w terenie rolnym I.E.R. 11 (oznaczona na projekcie granicami A, B, C, D). Inwestor posiadał bowiem gospodarstwo rolne, a inwestycja zgodna była z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy z 2006 r. (plan archiwalny) jako urządzenie służące produkcji rolniczej /szklarnie/. Ponadto, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną dla [...] udzielono jednocześnie zezwolenia dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] (dz. Nr 310) przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Z treści tej decyzji i projektu zagospodarowania działki wynikało natomiast, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działki w terenie dróg publicznych symbol planu KDD. Organ stwierdził poza tym, że dla spornego terenu odnotowano zgłoszenie rozpoczęcia budowy dnia 9 października 2013 r. dla inwestycji pn. "budowa bloku foliowego na działce nr [...] w miejscowości [...] " oraz dla inwestycji pn. "budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] " zgodnie z pozwoleniami na budowę. Wskazano, iż dla w/w inwestycji nie odnotowano przy tym zgłoszenia zakończenia budowy. W wyniku przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego, obejmującego m. in. takie środki dowodowe jak: kilkukrotne oględziny spornego gruntu, (z których to czynności sporządzono stosowne protokoły i których wyniki utrwalono również w dokumentacji fotograficznej), dane z ewidencji gospodarczej, paragony sklepowe, materiały reklamowe oraz publikacje z internetu, organ ustalił ostatecznie, że cały obszar gruntu na którym znajdowały się: blok foliowy, dwie wiaty, plac na drewno, droga dojazdowa, grunt utwardzony i grunt pod placami manewrowymi – o łącznej powierzchni [...] ha – został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej, bo był i jest przeznaczony na działalność handlowo-usługową w ramach centrum ogrodniczego. Działalność ta prowadzona była w całym bloku foliowym, zaś pozostałe elementy, takie jak: wiaty, plac na drewno, droga dojazdowa, grunt utwardzony, grunt pod placami manewrowymi – były z nim funkcjonalnie powiązane i stanowiły jego infrastrukturę techniczną. Jednocześnie stwierdzono również, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na spornych działkach, to jest w dniu 2 września 2014 r. (w dniu 1 września 2014 r. nastąpiło otwarcie centrum ogrodniczego). Z tymi ustaleniami nie zgadzał się skarżący – S. Ł., który w skardze kasacyjnej twierdził, że głównym przeznaczeniem bloku foliowego jest produkcja rolna (ogrodnicza i szkółkarska) a nie wyłącznie prowadzenie sklepu. Akcentował przy tym, że blok ten (cyt.): "jest nadal w budowie, a jego definitywne przeznaczenie zostanie wprowadzone w życie po zakończeniu tejże budowy". Kwestionował również pogląd wyrażony przez organy, iż znajdujące się w w/w bloku stoły zalewowe stanowiły ekspozycję asortymentu przeznaczonego na sprzedaż, bowiem – jak podnosił skarżący – były one jedynie elementem wykorzystywanym do produkcji roślin. Niewyrażenie zaś zgody na przeprowadzenie oględzin przez przedstawicieli organu wewnątrz obiektu S.Ł. tłumaczył w ten sposób, iż skoro budowa bloku nie została jeszcze zakończona to wstęp na jej teren osób nieupoważnionych nie był możliwy. Odnosząc się natomiast do pozostałej części gruntu skarżący twierdził, że teren pod wiatami nie był miejscem, na którym trzymano wózki sklepowe a wykorzystywano go do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, plac manewrowy przed blokiem foliowym nie stanowił parkingu dla klientów centrum ogrodniczego a służył do zawracania samochodów dostarczających produkty do gospodarstwa rolnego, grunt pod utwardzonym żwirem placem (przy drodze dojazdowej) - wbrew stanowisku organu i Sadu Wojewódzkiego - był nadal wykorzystywany do produkcji roślin, zaś droga dojazdowa nie stanowiła dojazdu do miejsca wykorzystywanego tylko pod działalność usługową a również na potrzeby gospodarstwa rolnego. W ocenie składu orzekającego, powyższe twierdzenia skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż stanowiły jedynie polemikę z udokumentowanym stanowiskiem organów obu instancji. Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w omawianej sprawie decyzja organu pierwszej instancji była bardzo precyzyjnie uzasadniona zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, zaś okoliczności, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, zostały przez organ odwoławczy prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Zasadnie również Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że dokonane w tym przypadku ustalenia faktyczne, były szczegółowe, precyzyjne i należycie udokumentowane. Wprawdzie też procedura administracyjna nie zawiera odpowiednika art. 233 § 2 k.p.c. nakazującego ocenić, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu, ale – zgodzić się trzeba z Sądem I instancji - nie oznaczało to, że odmówienie przez S. Ł. wstępu pracownikom organu do wnętrza bloku foliowego powinno być przy ocenie materiału dowodowego całkowicie pominięte. Zaakcentować bowiem w tym miejscu należy, że skarżący odmowę wstępu przedstawicielom organu tłumaczył faktem, iż budowa obiektu nie została jeszcze zakończona a zatem na teren budowy nie można było nikogo "nieupoważnionego" wpuścić a z drugiej zaś strony, z treści skargi kasacyjnej wynikało wprost, że w na terenie tego bloku funkcjonuje nie tylko sklep, ale i (jak twierdził skarżący) prowadzona jest działalność rolnicza. Zatem tego rodzaju stanowisko świadczyło o braku zarówno konsekwencji, jak i logiki, co w oczywisty sposób przekładało się na ocenę wiarygodności twierdzeń strony. W takiej bowiem sytuacji twierdzenia te brzmiały nieprzekonywująco. Za trafne zatem należało uznać wnioski poczynione przez organ w toku postępowania administracyjnego, że wypowiedzi S.Ł., iż grunt zajęty przez blok foliowy stanowił teren wykorzystywany rolniczo, nie zasługiwały na wiarę. Twierdzenia te bowiem nie były spójne i (jak wyżej wspomniano) były nielogiczne. Z jednej strony, S.Ł. dowodził, że był to grunt przeznaczony i wykorzystywany do produkcji rolnej – dział specjalny szkółkarstwo, a jednocześnie akcentował, że obiekt, w którym ta produkcja się odbywała pozostawał w trakcie budowy. Dodatkowo zauważyć także wypada, iż podczas przeprowadzania dwukrotnych oględzin na nieruchomości skarżący nie wykazał, aby na tym obiekcie odbywała się produkcja rolna, natomiast z powszechnie dostępnych informacji, reklam znajdujących się na stronach internetowych, fotografii, i artykułów z dnia 7 stycznia 2015 r. i 10 marca 2015 r. (wydruk ze strony internetowej z dnia 28 czerwca 2017 r. [...] z Ogólnopolskiego Magazynu Branży Ogrodniczej – Biznes Ogrodniczy) wynikało, iż wspomniany wyżej blok foliowy był reklamowany jako sklep (cyt.: "[...] mieści się w miejscowości [...] pod [...]. Do dyspozycji klientów oddano sklep o powierzchni [...] m2 oraz przylegający do niego zewnętrzny plac, który ma powierzchnię [...] tys. m2 (...). Właściciele przy stworzeniu centrum ogrodniczego zdecydowali się skorzystać z pomocy firmy [...], która zbudowała nowoczesny obiekt sklepowy. (...), już od wejścia wzrok klientów przyciągają rośliny eksponowane na stołach zalewowych ...)". Z treści zatem tej publikacji wynikało m. in. również, że owe, wspomniane w skardze kasacyjnej, stoły zalewowe znajdujące się w bloku foliowym, stanowiły nie tyle element niezbędny i wykorzystywany do produkcji roślin, a ekspozycję asortymentu przeznaczonego do sprzedaży. Z fotografii zaś dołączonych do akt sprawy widać było, że również wspomniane w skardze kasacyjnej place manewrowe przed blokiem, które - zdaniem skarżącego - miały służyć do zawracania samochodów dostarczających produkty do prowadzonego gospodarstwa rolnego, stanowiły w istocie rzeczy parking samochodowy dla klientów sklepu (vide: wydruk z dnia 6 października 2016 r. zawierający informację ze strony internetowej [...]. Ponadto znamienne też było, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2017 r. przedstawiciele organu stwierdzili istnienie na placu składowanego drewna. Z treści zaś reklamy, znajdującej się na banerze umiejscowionym na obiekcie wynikało, że sklep prowadzi sprzedaż drewna kominkowego z możliwym zapewnionym transportem, samochodem ciężarowym wyposażonym w windę załadowczo-rozładowczą (i taki samochód był zaparkowany na posesji podczas przeprowadzania oględzin), Z materiałów dowodowych, zgromadzonych w aktach sprawy, wynikało także, iż droga dojazdowa, która - zdaniem skarżącego - stanowiła grunt rolny, gdyż była wykorzystywana jako dojazd do prowadzonego gospodarstwa rolnego, stanowiła jedynie dojazd, ale do bloku foliowego, a w którym – jak wyżej to stwierdzono - prowadzona była działalność usługowa a nie rolnicza. Nie sposób też przyjąć, by wiaty, które (jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach) były typowymi wiatami dla wózków sklepowych, które są umiejscawiane przy centrach handlowych, mogły pełnić inną rolę. Skoro bowiem wiaty te znajdują się tuż obok bloku foliowego, w którym jest prowadzona wyłącznie działalność usługowo-handlowa, to nie ma żadnego uzasadnienia by tego rodzaju obiekt właściciel terenu przeznaczał na przechowywanie maszyn rolniczych a wózki sklepowe trzymał w innym, oddalonym miejscu. Tego rodzaju postępowanie byłoby nie do przyjęcia przede wszystkim z uwagi na potrzeby klientów sklepu a także ze względu na wąski kształt i niezbyt dużą (w stosunku do maszyn rolniczych) powierzchnię tych wiat. W świetle tego co zostało zatem wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów, że w analizowanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie dowodzi tego, iż objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] grunt został wyłączony z produkcji rolnej poprzez wykorzystywanie go na cele usługowo-handlowe. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, zgodzić się także trzeba z organami, iż owo wyłączenie nastąpiło w dniu 2 września 2014 r. a nie – jak ewentualnie sugerował to skarżący – w dniu 23 września 2016 r. (data pierwszych oględzin nieruchomości i jednocześnie data, w której ostatecznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 16 marca 2016 r. - dopuścił na przedmiotowych działkach zabudowę obejmującą budynki do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstw rolno-spożywczego a także miejsca postojowe, place manewrowe i składowe dla płodów rolnych i opału). Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że jak wynikało z treści pisma Wójta Gminy [...] z dnia 10 października 2016 r. nr [...], zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na przedmiotowych działkach – na wniosek S.Ł. – od dnia 2 września 2014 r. prowadzona była działalność gospodarcza (kod PKD) obejmująca: sprzedaż detaliczną kwiatów, roślin, nasion, nawozów, żywych zwierząt domowych, karmy dla zwierząt domowych w wyspecjalizowanych sklepach. Jednocześnie też treść w/w artykułów z dnia 7 maja 2015 r. i z dnia 10 marca 2015 r. wskazywała na powyższą datę. W artykułach tych podano bowiem, że (cyt.): "Od dnia 1 września [...] mieści się w miejscowości [...] pod [...] (...)." Nie sposób zatem przyjąć w tym wypadku wiarygodność strony. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że pomimo rozpowszechnienia w reklamach daty 1 września 2014 r. jako daty otwarcia sklepu i jednocześnie wskazania tej daty w zgłoszeniu rozpoczęcia działalności gospodarczej (sprzedaż), skarżący – z nieznanych powodów – w rzeczywistości rozpoczął tę działalność gospodarczą w innym terminie i to późniejszym aż o dwa lata. W tych warunkach zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107§ 1 k.p.a. nie mogły być uznane za skuteczne. Uznanie zaś, że organy administracji publicznej przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe a zatem dokonane w tym postepowaniu ustalenia faktyczne mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, przekłada się w zasadniczy sposób na ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Skoro zatem w niniejszej sprawie ustalone zostało, że w bloku foliowym, do którego prowadziła droga dojazdowa nie odbywa się produkcja rolna (dział specjalny – szkółkarstwo) a ma miejsce jedynie działalność usługowo-handlowa to grunt, po którym ta droga przebiegała, stracił swój poprzedni charakter gruntu rolnego. Wyjaśnić też trzeba, że po myśli art. 4 pkt 11 u.o.g., przez wyłączenie gruntów z produkcji – rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Jak podkreśla się przy tym w doktrynie i orzecznictwie, w przypadku tym chodzi o faktyczną zmianę użytkowania gruntu, co do którego nie została wydana decyzja zezwalająca na zmianę jego przeznaczenia. Skoro zatem w niniejszej sprawie wystąpiła tego rodzaju sytuacja, gdyż ponieważ cały blok foliowy od dnia 2 września 2014 r. był przeznaczony pod działalność handlowo-usługową a wiec należało uznać, że i pozostałe, objęte zaskarżoną decyzją, grunty musiały być potraktowane jako grunty wyłączone spod produkcji rolnej, to w omawianym stanie faktycznym miał zastosowanie art. 28 ust. 1 u.o.g. Przepis ten pełni bowiem funkcje sankcji administracyjnej i został wprowadzony do ustawy w celu zapobieżenia naruszaniu przepisów chroniących grunty rolne. Zgodnie zaś z jego treścią, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Biorąc więc powyższe pod uwagę skład orzekający uznał, że także zarzuty materialnoprawne, w postaci błędnego zastosowania: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych okazały się nieusprawiedliwione. Z tych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.