I OSK 1198/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Przybysz del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 670/21 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz H.B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2021 r. po rozpoznaniu skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą go decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] grudnia 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo skarżący kasacyjnie organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury przez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł także o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim orzecznictwo zapadłe na gruncie wskazanego powyżej przepisu powoduje rozbieżności interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku zdolności sądowej i procesowej organu; 2) w przypadku uznania dopuszczalności skargi kasacyjnej o jej oddalenie z powodu braku podstaw do jej uwzględnienia; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności, przed rozpoznaniem zarzutu skargi kasacyjnej, należy odnieść się do wniosku pełnomocnika skarżącej o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej z uwagi na brak zdolności sądowej organu. Pełnomocnik skarżącej zarzut ten opiera na konstrukcji art. 28 kpa, która jego zdaniem powinna znajdować pomocnicze zastosowanie przy ustaleniu zdolności sądowej strony. Pogląd ten należy uznać za niezasadny. W pierwszej kolejności należy odnotować, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie regulacji dotyczącej zdolności sądowej są zupełne i nie odsyłają do innych ustaw, w szczególności do Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto żaden z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje, że zdolność sądową mają tylko wskazane w nim organy bądź organy charakteryzujące się określonymi cechami, w tym w szczególności tylko te organy, które z racji wydanego rozstrzygnięcia posiadają określone prawa lub obciążone są obowiązkami w stosunku do adresata rozstrzygnięcia. Przeciwnie, obowiązujące przepisy wskazują, że organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie wraz ze skargą na ten akt administracyjny i aktami sprawy ma obowiązek złożyć szczególne pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. Skoro zatem przepisy przewidują sporządzenie przez organ pisma procesowego, to niezasadne byłoby odbieranie temu organowi przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że okazał się on niezasadny. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem z uwagi na ustalenie na rzecz skarżącej prawa do emerytury. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, co prawidłowo przytoczył Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, a jego treść da się odczytać wyłącznie przez zastosowanie reguł gramatycznych i semantycznych języka, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej i aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, i z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Na marginesie powyższych uwag podkreślenia wymaga, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr wymaga bowiem ustalenia, że zaniechanie przez skarżącą podjęcia zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania, pomimo przysługującej jej emerytury, nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, co nie było przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie ani kontrolującego ich działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu, wskazać należy, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania tego trybu. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zatem nastąpić w każdej, dowolnej sprawie. Zależy to bowiem od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], doszło do ukształtowania się określonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ziściła się zatem ustawowa przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 2952/19).