I OSK 1197/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1048/21 w sprawie ze skarg B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.83.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r. I SA/Wa 1048/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg kasacyjnych B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. I SA/Wa 1048/21 w sprawie ze skarg B. M. oraz J. M., Z. M. i B. G na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.83.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia: 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. I SA/Wa 1048/21; 2. oddalił skargi; 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez B. M. oraz J. M., Z. M. oraz przez B. G. Pierwsza grupa skarżących kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2021 r. uchylająca decyzję Wojewody Wielkopolskiego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z 15 stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wszystkie wymienione w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych sprawa związanych z reformą oraz w przepisach art. 1 § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przesłanki do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi Z[...] gmina P[...]; 2. art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2017 r. oraz oddalenie skargi, poprzez zupełnie dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja z 15 stycznia 1970 r. doręczona została w trybie ówcześnie obowiązującego art. 45 k.p.a., a także, że przedmiotowa nieruchomość rolna nie była poddawana właściwym zabiegom agrotechniczny pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego ujawnione zostały fakty pozwalające na właściwą ocenę decyzji z 15 stycznia 1970 r., z uwagi [na] dokonane przez Wojewodę Wielkopolskiego ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość rolna faktycznie była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym - a także okoliczność ta wynika z faktu, iż po przejęciu przedmiotowe nieruchomości przez Skarb Państwa - nieruchomość ta została oddana w dzierżawę dotychczasowemu dzierżawcy wobec czego przyjęcie innego stanowiska przeczyłoby podstawowym zasadom logiki; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę stwierdzającą nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ostatecznie zrzekli się też przeprowadzenia rozprawy. B. M. i zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 2 i 3, zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji, co spowodowało oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 marca 2021 r, mimo że decyzja PPRN w Poznaniu z 15 stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304); 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 179a p.p.s.a. przez bezpodstawne i nieuzasadnione odstąpienie od zwrotu skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304), przez bezpodstawne uznanie, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości rolnej spadkobierców T. i W. małżonków M. bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa jako gospodarstwa rolnego opuszczonego; 4. prawa materialnego art. 156 § 2 i § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz.1491) przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej podstawie prawnej, gdyż k.p.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej - art. 156 § 3, natomiast art. 156 § 2 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie rozpoczął biegu wskazany w tym przepisie termin 10-letni wobec niedoręczenia zaskarżanej decyzji PPRN. Skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 marca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie", zasadzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania, Skarb Państwa – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli chodzi o skargę kasacyjną J. M., Z. M. i B. G. zauważyć należy, że skarga ta nie została właściwie zredagowana, ponieważ nie jest jasne, na której podstawie kasacyjnej oparte są poszczególne zarzuty, co utrudnia precyzyjne odniesienie się do nich. Ponadto wyrok Sądu I instancji jest skarżony w całości, a żaden z zarzutów nie odnosi się do pkt 1 tego wyroku. W kontekście zaś ostatniego z zarzutów stwierdzić należy, że nie może on być skuteczny, bowiem powiązanie art. 151 p.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazuje, jaki w istocie przepis został rażąco naruszony i naruszenie to nie zostało przez Sąd I instancji zauważone, czy właściwie ocenione. Wszak rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zawsze musi odnosić się do konkretnej normy prawnej. Pozostałe zarzuty tej skargi kasacyjnej są zaś zasadniczo zbieżne z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej B. M. i zostaną omówione łącznie. W odniesieniu do tej ostatniej skargi kasacyjnej (B. M.) zauważyć na wstępie należy, że w zarzutach 1 i 3 część przepisów została powołana zarówno w oparciu o pierwszą, jak i drugą podstawę kasacyjną. Generalnie zaś obydwie skargi kasacyjne koncentrują się na tym, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości rolnej T. i W. małżonków M. na własność Skarbu Państwa jako gospodarstwa rolnego opuszczonego, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że w sprawie niniejszej mieliśmy do czynienia z postępowaniem nadzorczym, a nie zwykłym, dotyczącym przejęcia gospodarstwa rolnego w powyższym trybie. Omówił to szczegółowo, wskazując na różnice pomiędzy tymi trybami, także Sąd I instancji. Zarzuty obydwu skarg kasacyjnych nie precyzują w sposób konkretny, jakich uchybień w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego dopuścił się organ nadzoru i Sąd I instancji. W zasadzie zarzuty kasacyjne stanowią powielenie argumentów zawartych wcześniej w skargach. Skargi kasacyjne przedstawiają punkt widzenia na sprawę stron skarżących kasacyjnie, ale nie odnoszą się do podstaw ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Tymczasem Sąd I instancji oddalając skargi stwierdził, że w aktach sprawy brak jest umowy (dzierżawy lub użyczenia), z której wynikałoby, że S. C. uprawiał przedmiotowe gospodarstwo z woli jego właściciela lub posiadacza samoistnego (co było koniecznym ustaleniem przesłanki braku opuszczenia), a nie samoistnie, jaką jego część uprawiał i w jaki sposób. Wobec braku dowodów z dokumentów w powyższej kwestii, organ nadzoru (realizując wytyczne NSA zawarte w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 672/19) nie mógł się też oprzeć na dowodach ze świadków, bowiem te przeprowadzone przez organ I instancji (Wojewodę Wielkopolskiego) okazały się nazbyt ogólnikowe (nieprecyzyjne), a powtórzyć ich już nie można było, bo świadkowie ci zmarli. Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawiera też zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. (naruszenia wytycznych zawartych w wyroku NSA). B. M. przyznał, że nie ma już osób, które mogłyby potwierdzić okoliczności dotyczące ewentualnej dzierżawy, nie żyje też sam S. C., a korespondencji z organami sprzed przejęcia gospodarstwa rolnego również nie posiada. Z powodu braku akt archiwalnych (poza jedną stroną samej decyzji z 15 stycznia 1970 r.) nie można też ustalić, jakimi konkretnie okolicznościami kierowało się PPRN w Poznaniu orzekając o przejęciu gospodarstwa jako opuszczonego, przy czym nie jest kwestionowany fakt braku zamieszkiwania w gospodarstwie właściciela lub jego dzieci, a jedynie okoliczność jego uprawiania zgodnie z właściwymi wymogami. Na pośrednie dowody braku właściwej gospodarki (zaleganie z dostawami obowiązkowymi) wskazywał organ nadzoru, oceniając zgromadzony materiał dowodowy. Obydwie skargi kasacyjne do poprawności ustaleń postępowania nadzorczego i ich podstaw nie odnoszą się w sposób konkretny, natomiast wskazują na ewentualne błędy postępowania "zwykłego", zakończonego w 1970 r., co nie jest do zweryfikowania z powodu nieodnalezienia akt archiwalnych. Rażącego naruszenia prawa w decyzji z 15 stycznia 1970 r. nie można natomiast domniemywać, w tym założeń faktycznych, na których została ona oparta, ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i zasadę pewności prawa, jako zasadę pochodną wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Jest więc dokładnie odwrotnie, jak uważają skarżący kasacyjnie J. M., Z. M. i B. G., którzy twierdzą, że wszelkie wątpliwości dotyczące decyzji, na podstawie których dokonano wywłaszczenia (tu akurat nacjonalizacji), powinny być interpretowane na korzyść wywłaszczonych obywateli (str. 3 skargi kasacyjnej). Jeśli zaś chodzi o wskazanie adresatów decyzji z 15 stycznia 1970 r., to była ona skierowana do osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel lub do jego spadkobierców, o których organ nie miał wiedzy (ewidencja gruntów wskazywała na stan posiadania, nie wskazując spadkobierców). Jak przyjmuje się na gruncie ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. "ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. (...) W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11)" – zob. wyrok NSA z 24.02.2021 r. I OSK 3554/18, LEX nr 3145013. Argumentację tę mutatis mutandis można zastosować również w okolicznościach tej sprawy. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r.) nie mogą być zasadne, jeśli wcześniej nie zdołano skutecznie podważyć ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd I instancji, stosując prawo materialne. "Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 18.02.2025 r. III OSK 1984/22, LEX nr 3831955). Co do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej B. M. zauważyć należy, że uwagi dotyczące zapewne art. 158 § 3 k.p.a. (omyłkowo wskazanego przez Sąd jako art. 156) zostały przez Sąd I instancji wypowiedziane jedynie na marginesie i nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wszak w postępowaniu nadzorczym została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a nie rozstrzygnięcie formalne, oparte na art. 158 § 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut drugi dotyczący kosztów postępowania kasacyjnego, to pkt 3 zaskarżonego wyroku oparty został na art. 207 § 2 p.p.s.a., a nie na art. 179a p.p.s.a., jak wywodzi skarga kasacyjna. Odnoszenie się do tego zarzutu jest więc bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.