I OSK 1188/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2890/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 września 2021 r. nr PR3.6400.182.2019.13.GXKQ w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Skarbu Państwa - [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ) z 30 września 2021 r., nr PR3.6400.182.2019.13.GXKQ, w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2890/21, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185) – dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie, że brak poczynienia przez Organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast może jedynie wpłynąć na nieuzasadnione wydłużenie postępowania i zwiększanie jego kosztów (powołanie biegłego). 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości, podczas gdy Organ podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania prowadzonego przez Organ i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109) – dalej rozporządzenie, poprzez błędne uznanie, że brak określenia w decyzji Organu aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia Organu. II. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65 oraz z 2022 r. poz. 2185) – dalej ustawa z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), gromadzenie tego typu danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań Organu, wynikających z tych przepisów. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego). 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ww. przepis jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Należy przypomnieć, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżoną decyzją z 30 września 2021r. nr PR3.6400.182.2019.13.GXKQ, działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65, dalej jako ustawa z 1968 r.) - stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/4 części prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip nr [...] lit. [...], zawierającej się obecnie w następujących działkach ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...] KW [...], nr [...] KW [...], nr [...] KW [...], nr [...] KW [...], nr [...] KW [...], nr [...] KW [...] - jednocześnie stwierdzając, że aktualnie działki te nie pokrywają się w całości z działką objętą dawnym nr hip [...] lit. [...]. Pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że brak poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjnych i wieczystoksięgowych nieruchomości, a co za tym idzie, brak określenia w decyzji organu aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych nieruchomości, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie skutkuje jej kwalifikowaną wadą. Sąd I instancji wskazał, że elementy, jakie powinna zawierać decyzja Ministra Finansów stwierdzająca przejście nieruchomości, określono w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., nr 17, poz. 109) dalej zwanego "rozporządzeniem", powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. W ocenie Sądu I instancji użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "w miarę możności" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Te elementy nie mają bowiem zasadniczego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości. Skoro natomiast decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, to powinna w sposób jednoznaczny tę nieruchomość wskazywać. Temu właśnie służą identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno-katastralne w postaci numeru działki, obrębu geodezyjnego, w jakim nieruchomość jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Z kolei w ocenie Ministra, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej", odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest konieczne. Zdaniem organu, obowiązek taki nie wynika również z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. W ocenie Ministra, w tym zakresie powołana norma stanowi o fakultatywności ujęcia tych danych, w miarę możności. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje wykładnia przepisów ustawy z 1968 r. oraz ww. rozporządzenia. Zagadnienie prawne podnoszone w skardze kasacyjnej nie jest nowe i było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie wskazywał, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów art. 2 ustawy z 1968 r. i § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia narusza prawo, w sytuacji gdy organ nie wskazał w tej decyzji oznaczenia nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości według aktualnych danych zawartych w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków, a poprzestał jedynie na historycznym oznaczeniu nieruchomości (vide: wyroki NSA: z 20 stycznia 2023 r., I OSK 2333/21; z 17 stycznia 2023 r., I OSK 3159/19; z 1 października 2024 r., I OSK 1106/21; z 22 października 2024 r., I OSK 1086/21; z 29 stycznia 2025 r., I OSK 2294/21; z 29 maja 2025 r., I OSK 1049/22). Stanowisko to pozostaje aktualne także w okolicznościach niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że działki wskazane według aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych nieruchomości nie pokrywają się w całości z działką objętą dawnym nr hip [...] lit. [...]. Minister nie wskazał przy tym powierzchni działki objętej dawnym numerem hipotecznym wchodzącej w skład poszczególnych działek według aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że Minister nie wskazując, w jaki sposób powierzchnia tej działki odpowiada powierzchni poszczególnych działek według aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych, nie określił w sposób prawidłowy działek, które obecnie wchodzą w skład przedmiotowej nieruchomości. Należy również zauważyć, że nie można postrzegać decyzji wydawanej na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. jedynie jako podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej i argumentować, że w okolicznościach sprawy zbędne jest dokonanie wpisu o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja taka, stwierdzając przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności określonej nieruchomości, ma fundamentalne znaczenie dla określenia stosunków własnościowych i dlatego konieczne jest jednoznaczne zidentyfikowanie nieruchomości, której ona dotyczy. Wymaga to zaś niewątpliwie zidentyfikowania działki/działek według aktualnych oznaczeń wieczystoksięgowych, jak i określenia jej/ich powierzchni, zwłaszcza w sytuacji, gdy dawna działka nie zawiera się w sposób całkowity i wyłączny w granicach obecnych działek, to jest jej granice nie pokrywają się z granicami zespołu obecnych działek. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.