I OSK 1184/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 692/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2021r. sygn.akt I SA/Wa 692/21 po rozpoznaniu skargi H. W. (następczyni prawnej B. J.) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2007 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2006 r., odmawiająca B. J. potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając: I) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/17 oraz z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1998/18 w sytuacji kiedy organ zastosował się do wskazań wynikając z ww. wyroków, wnikliwie zbadał spełnienie przesłanek z art. 154 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po uwzględnieniu wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że B. J. powołując się na zmianę wykładni trwałej linii orzeczniczej dotyczącej repatriacji w II połowie lat 50, wykazała słuszny interes strony w postępowaniu, jak również miał na względzie zalecenie obu cytowanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które podkreślały, że ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., co oczywiste, może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż gdyby uwzględniono oba warunki to nie doszłoby do naruszenia wskazanych powyżej przepisów i w sprawie nie zapadłby wyrok uwzględniający skargę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji możliwe jest przyjęcie odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego niż dokonane przez Sąd w prawomocnym wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie dokonał prawidłowo oceny ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca; II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji gdy były podstawy do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżony obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 692/21 jest trzecim wyrokiem jaki zapadł w niniejszej sprawie. Sprawa była już uprzednio przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. J. (poprzedniczki prawnej skarżącej H. W.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2007 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2006 r. odmawiająca skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami R.P. położonej w miejscowości S., gmina [...], pow. [...] woj. białostockie z tego powodu, że skarżąca repatriowała się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., a nie na podstawie umów lub układu wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1998/18 również uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 września 2018 r., którą odmówiono zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2007 r., która utrzymano w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2006 r. Zaznaczyć przy tym należy, że powołane wyroki WSA są prawomocne, nie zostały od nich wniesione skargi kasacyjne. Stąd też rozpoznając po raz trzeci przedmiotową sprawę zarówno organy jak i sądy działały w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 541/14 oraz z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2971/14). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07) lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 342/05). Tak więc z uwagi na jednoznaczną treść art. 153 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2541/12). Zatem w sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i sądy orzekające w sprawie są bezwzględnie związane stanowiskiem wyrażonym w zapadłych wcześniej, prawomocnych orzeczeniach. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że wcześniej zapadł w niej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/17. W powyższym wyroku przesądzono, że powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być zmiana interpretacji przepisów (vide Komentarz do k.p.a. pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH Beck 2017 r., wyd. 4 str. 1108 oraz oparty na przepisach ustawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1050/16) oraz, że sporna kwestia tzw. II fali repatriacji istotna w rozpatrywanej sprawie została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały 7 s. NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13. Naczelny Sąd Administracyjny dokładnie wyłożył na czym polegała specyfika będącej podstawą II fali repatriacji umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem PRL, a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji ze ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), uznając w konkluzji, że umowa ta w rzeczywistości stanowiła kontynuację akcji repatriacyjnej którą zapoczątkowały umowy republikańskie. Zatem za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, że chociaż umowa ta nie została wymieniona wprost w art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z 6 lipca 2005 r., to jednak repatriacja dokonana w II połowie lat 50-tych powinna być traktowana jako "inna okoliczność" związana z wojną rozpoczętą w 1939 r. o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Jednocześnie Sąd podkreślił że ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną. Niedopuszczalne jest zdaniem Sądu ustalanie na nowo w jego toku stanu faktycznego sprawy oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu ewentualna zmiana decyzji z 2006 r. z powodu zmiany linii orzeczniczej nie będzie naruszała obowiązującego porządku prawnego. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do dokładnego rozważenia czy okoliczności powoływane przez skarżącą nie przemawiają za uznaniem, że jej żądanie jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Z kolei w wyroku WSA z dnia 3 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1998/18, Sąd odwołał się do powyższych ocen zawartych w poprzednim wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/17, a przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ nie uwzględnił przedstawionej wyżej oceny prawnej którą był związany. Przy czym należy podkreślić, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. Wskazano, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2006 r. odmawiająca skarżącej prawa do rekompensaty została wydana na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Z treści decyzji z dnia 2 czerwca 2006 r. wynika wprost, że jedyną przesłanką powodującą odmowę prawa do rekompensaty było to, że skarżąca przybyła do Polski dopiero we wrześniu 1957 r. Jednocześnie organ przyznaje, że skarżąca uzupełniła (oprócz dołączonych do wniosku dokumentów i wyjaśnień) swój wniosek o wszystkie żądane przez niego dokumenty. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika w żaden sposób, że przyczyną odmowy przyznania rekompensaty było niespełnienie także innych przesłanek wynikających z ustawy. Natomiast organ rozpoznający ponownie sprawę po tym wyroku wbrew ocenie prawnej w nim zawartej na nowo ustalał stan faktyczny, analizował znajdujące się w aktach sprawy dokumenty które podlegały już jego ocenie w 2006 r. uznając tym razem, że skarżąca nie spełniła innych koniecznych przesłanek ustawowych, tj. nie potwierdziła miejsca zamieszkania po repatriacji, nie podała dokładnych powierzchni i rodzaju gruntów czy powierzchni pozostawionych zabudowań. Na marginesie Sąd zauważył, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku organu. Organ nie wypełnił także zalecenia Sądu co do oceny okoliczności powoływanych przez skarżącą, a odnoszących się do trwałej zmiany linii orzeczniczej dotyczącej repatriacji w II połowie lat 50-tych, co było jedynym i faktycznym powodem odmowy przyznania skarżącej rekompensaty w decyzji z 2006 r. Po tym wyroku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę po raz trzeci wydał obecnie zaskarżoną decyzję z dnia 10 lutego 2021 r., którą odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 lipca 2007 r. Organ wyjaśnił, że zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją i niedopuszczalne jest ustalanie na nowo stanu faktycznego sprawy, tym samym ewentualne przedłożenie przez stronę nowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej, a następnie analiza przez organ tego dowodu doprowadzi w praktyce do zmiany stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją Ministra z 31 lipca 2007 r. Organ podniósł, że w tego rodzaju sprawach operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej jest dowodem istotnym, a jego nieprzedłożenie przez stronę jest podstawą wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Niezależnie od powyższego organ stwierdził także, że w aktach sprawy brak jest dowodów określających rodzaj i powierzchnię gruntów oraz zabudowań znajdujących się na nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Wyjaśnienie powyższej kwestii, na podstawie dodatkowych dowodów, również zdaniem organu, doprowadziłoby do zmiany stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do powyższego stanowiska Ministra, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika aby w ramach postępowania zainicjowanego w 2005 r. Wojewoda wydał postanowienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, jak też aby wezwał B. J. do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie określenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Co za tym oczywiste B. J. nie przedłożyła przedmiotowego operatu. Trudno zatem w takiej sytuacji dopatrywać się, tak jak stara się to czynić organ, zmiany stanu faktycznego sprawy z powyższego powodu (nieprzedstawienie operatu szacunkowego) i to w obszarze zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia. Uszło bowiem uwadze organu, że brak operatu szacunkowego, którego sporządzenie jest obowiązkiem strony po tym jak zostanie do tego wezwana przez organ, stanowi następczy wobec wydanego postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy brak wniosku, który strona ma obowiązek uzupełnić, co w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie mogło w ogóle nastąpić. Gdyby zatem przyjąć, że decyzja odmowna w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie opisane w tej decyzji nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. tylko dlatego, że strona bez własnej winy nie dopełniła formalnego wymogu przedstawienia operatu szacunkowego (nie była do tego wzywana przez organ), to prowadziłoby to do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany, ponieważ w tym trybie nie byłaby w ogóle dopuszczalna zmiana pierwotnej decyzji w nawet przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a to pozostaje w sprzeczności z wiążącymi w tej sprawie wcześniejszymi prawomocnymi wyrokami wskazanymi i przedstawionymi wyżej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że już w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1998/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał, że z treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2006 r. wprost wynika, że jedyną przesłanką powodującą odmowę prawa do rekompensaty było to, że B. J. przybyła do Polski dopiero 28 września 1957 r. Jednocześnie organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji przyznał, że B. J. uzupełniła swój wniosek o wszystkie żądane przez niego dokumenty. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika w żaden sposób, że przyczyną odmowy przyznania rekompensaty było niespełnienie także innych materialnoprawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wynikających w szczególności z art. 2 i 3 ustawy. Tym samym zasadnie Sąd zauważył, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy przeczy stanowisku organu, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie, obecnie organ nie ma żadnych podstaw do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności poprzez kontestowanie spełnienia przesłanek materialnoprawnych uprawniających skarżącą do uzyskania prawa do rekompensaty za pozostawioną przez B. J. nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położoną w miejscowości S., gmina [...], powiat [...], województwo białostockie, której była właścicielką. Natomiast Minister podjął próbę ustalenia stanu faktycznego na nowo, kwestionując dokumenty, które podlegały już ocenie przez Wojewodę w decyzji z dnia 2 czerwca 2006 r. i przez Ministra w decyzji z dnia 31 lipca 2007 r. i odmiennie przyjął, że zmieniony stan faktyczny uniemożliwia uwzględnienie wniosku B. J. o zmianę decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w zaskarżonym wyroku z dnia 26 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że Minister naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., albowiem nie dostosował się do oceny i nie wykonał wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach jakie w tej sprawie już wcześniej zapadły, a które zostały wcześniej wskazane. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w sprawach których przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, istotnymi elementami przedmiotowymi stanu faktycznego jest wskazanie konkretnej nieruchomości, która pozostała poza granicami kraju natomiast istotne elementy podmiotowe związane są z osobą wnioskodawcy i dotyczą wykazania posiadanego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, posiadanego obywatelstwa, okoliczności dotyczących opuszczenia przedmiotowej nieruchomości. Natomiast sporządzenie operatu szacunkowego jest elementem następczym po wcześniejszym ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu przez organ oceny w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w ustawie. Wezwanie do dołączenia operatu szacunkowego w razie pozytywnej weryfikacji przesłanek prawa do rekompensaty jest obowiązkiem wojewody, od którego nie może odstąpić. Stąd też operat szacunkowy nie jest elementem stanu faktycznego danej sprawy, ale jest konsekwencją poczynionych wcześniej ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Dlatego też brak operatu szacunkowego do przedłożenia którego wnioskodawca nie był wzywany tym bardziej nie może być postrzegany jako okoliczność, która miałaby prowadzić do zmiany stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo należy wskazać na wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1959/21, w którym również była rozważana kwestia zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji o odmowie prawa do rekompensaty z powodu złożenia wniosku z naruszeniem terminu ustawowego. W uzasadnieniu tego wyroku między innymi wskazano, odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, że oparte są one na argumencie niedopuszczalności zastosowania w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 154 k.p.a. przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego znajdujących zastosowanie w postępowaniu toczącym się w trybie zwyczajnym. Zastosowanie tych przepisów zdaniem autora skargi kasacyjnej prowadziłoby do wykroczenia poza zakres postępowania wyznaczonego treścią art. 154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, należy, co do zasady, zgodzić się z tym poglądem. Przepis art. 154 k.p.a. jest rozwiązaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i jako taki powinien być interpretowany w sposób ścisły. Oznacza to, że co do zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne w trybie art. 154 k.p.a. powinien działać w oparciu o stan faktyczny ustalony w pierwotnym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie zauważyć jednak należy, że pierwotne postępowanie administracyjne zostało ograniczone jedynie do stwierdzenia złożenia wniosku o rekompensatę z naruszeniem terminu ustawowego. Organy prowadzące postępowanie nie ustalały zatem stanu faktycznego w zakresie pozostałych przesłanek mających wpływ na prawo skarżącego do uzyskania prawa do rekompensaty. Konieczność wydania nowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagać będzie zatem ustalenie tego stanu niezbadanego wcześniej przez organ, co uzasadnić należy względami troski o zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1 do pkt 3, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy zawarte w pkt 4, a dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art.153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji, oraz w pkt 5 dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji gdy były podstawy do oddalenia skargi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi określone w powołanym przepisie, a mając na uwadze, że zaskarżona decyzja Ministra została uchylona zawiera również wskazania co do dalszego postępowania. Na stronie 11 uzasadniania wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że "obecnie organ nie ma żadnych podstaw do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego w szczególności poprzez kontestowanie spełnienia przesłanek materialnoprawnych uprawniających skarżącą do uzyskania prawa do rekompensaty za pozostawioną przez B. J. nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położoną w miejscowości S., gmina [...], powiat [...], dawne województwo białostockie." Dalej na tej samej stronie Sąd stwierdził, że nie ma zatem racji Minister twierdząc, że ewentualna zmiana stanu faktycznego wynika z konieczności złożenia do akt sprawy operatu szacunkowego oraz uzupełnienia dokumentacji dotyczącej rodzaju i powierzchni gruntów oraz zabudowań znajdujących się na pozostawionej nieruchomości. W powyższym zakresie wiążąca dla organu jest bowiem ocena prawna wyrażona w tej sprawie uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołane wyżej fragmenty uzasadniania zaskarżonego obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierają jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania organu, a wskazania te zostały sformułowane z uwzględnieniem treści art. 153 p.p.s.a. czyli oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniejszych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, którymi związany jest zarówno organ jak i sądy. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Natomiast zarzut zawarty w pkt 5 został zupełnie błędnie sformułowany. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje kiedy Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ma to miejsce wówczas gdy spełniona jest jedna z przesłanek określonych w lit. a, lit. b, lub lit. c p.p.s.a. Określona w lit. c przesłanka uchylenia decyzji to inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tak więc zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieoddalenia skargi jest zupełnie niejasny. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a. (podobnie jak art. 151 p.p.s.a.) mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.