I OSK 1179/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-183/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: organ) z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-183/22, w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa, wyrokiem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania; b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146) dalej jako "ustawa o komercjalizacji" przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji; d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; e) art. 7 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) dalej jako "Konstytucja RP" poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie; f) art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny te są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium), co wyłącza możliwość komunalizacji. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "ppsa", w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako "k.p.a." poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...], zastępowany przez radcę prawnego, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ oraz uczestnik postępowania Gmina [...] nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła własność Skarbu Państwa. Kwestią sporna sprowadza się natomiast do tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), czyli w dniu 27 maja 1990 r., mimo tego, że sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, to istniały negatywne przesłanki komunalizacji wynikające m.in. z faktu, że nieruchomość ta należała do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (poprzednika skarżącego), a także ze szczególnego przeznaczenia terenu tej nieruchomości. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie brak jest pozytywnych przesłanek komunalizacji, a jednocześnie zachodzą negatywne przesłanki komunalizacji. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów zarówno prawa materialnego, jak i postępowania, a w konsekwencji nie może się ostać. Jakkolwiek wpisuje się ona niejako w linię orzeczniczą zapoczątkowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch kolejnych uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, nie zmienia to jednak faktu, iż jest ona całkowicie wadliwa. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że już ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) a następnie ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) zostały określone zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym. Zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania jej do eksploatacji przez PKP zgodnie z obowiązującymi w tamtym okresie zasadami gospodarowania mieniem ogólnonarodowym, które to bezspornie nie przewidywały wymogu wydawania indywidualnych aktów przenoszących poszczególne składniki tego mienia na poszczególne jednostki takie, jak poprzednik prawny skarżącego. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie PKP, który powstał z mocy samego prawa, co w konsekwencji wyłącza tę nieruchomość spod komunalizacji. Na wstępie podkreślić trzeba, że w sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi S.A. z siedzibą w Warszawie a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że PKP, o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono zatem naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zagadnienie to zostało wnikliwie przeanalizowane przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje za swoje zaprezentowane stanowisko oraz argumentację przestawioną na jego poparcie. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu jako określonego prawa do rzeczy, co oznacza, że akty normatywne nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub PKP S.A. nabyły z mocy ustawy prawo zarządu. Dostrzeżono tam również, że w art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP zostało przyznane prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Należy także odnotować, że w myśl art. 34a ustawy komercjalizacyjnej grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wymaga jednak podkreślenia, że data stanowiąca przesłankę nabycia prawa użytkowania wieczystego została określona jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, przepisy art. 34 oraz art. 34a ustawy komercjalizacyjnej nie dotyczą gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa (tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), lecz gruntów komunalizowanych na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (tak też np. NSA w uzasadnieniu wyroków z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11, z 21 sierpnia 2024 r., I OSK 679/23). Zawarte w motywach uchwały I OPS 2/16 rozważania prowadzą do wniosku, że skutkiem prawnym stanu faktycznego polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez PKP bez tytułu prawnego w dacie 5 grudnia 1990 r. byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W takim przypadku, wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego, tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe. Zdaniem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stwierdzeniu zawiera się przyczyna poszukiwania podstawy prawnej do wywodzenia tytułu do władania zarządczego gruntem przez PKP nie w dacie 5 grudnia 1990 r., ale 27 maja 1990 r. Uznanie bowiem, że PKP jako przedsiębiorstwo państwowe zarządzało w tej ostatniej dacie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część), uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości. W art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przewidziano, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W art. 11 ust. 2 powołanej ustawy zawarto natomiast upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Przedsiębiorstwo PKP w tym wykazie nie zostało jednak uwzględnione. Niezasadny jest także zarzut, że w postępowaniu komunalizacyjnym należało badać przesłanki z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Postępowanie komunalizacyjne dotyczy skutku, który nastąpił z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Jest to data wcześniejsza od daty przewidzianej w ustawie o komercjalizacji. Skoro zatem w tej sprawie komunalizacja oceniana jest na dzień 27 maja 1990 r., a skarżąca nie przedstawiła decyzji wojewody wydanej w trybie art. 35 ustawy o komercjalizacji, to zarzut oparty na art. 34 i art. 34a nie może odnieść skutku. Należy zwrócić uwagę, że ani w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie zostało określone, jakimi dowodami należało wykazywać przysługiwanie prawa zarządu w dniu 27 maja 1990 r. państwowej jednostce organizacyjnej. To doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do uznania w obu wymienionych wyżej uchwałach, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być wykazane tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że powołane powyżej uchwały dotyczą okoliczności wykazywania prawa zarządu, pomijając ograniczenie do PKP, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym wojewoda rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, czy własność nieruchomości Skarbu Państwa przeszła z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz określonej gminy. Wykazanie bowiem istnienia prawa zarządu na takiej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wyklucza nabycie własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody jest zatem rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie. Kluczowym dowodem dalszego pozostawania nieruchomości własnością Skarbu Państwa było więc wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje natomiast potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością danej gminy. Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zostały uzasadnione, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku ich rozpatrzenia. Na marginesie należy zauważyć, że Pożądanego efektu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest niezasadny, bowiem jest oczywiste, że gmina posiada interes prawny w sprawie komunalizacji znajdujących się na jej obszarze nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały uzasadnione, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku ich rozpatrzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.