I OSK 1178/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2805/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2805/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżąca spółka wystąpiła o uregulowanie stanu prawnego gruntu położonego w gminie Kroczyce, obręb [...], w trybie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.). Wojewoda Śląski, decyzją z dnia 9 września 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie Kroczyce, oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...]m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka. Decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawową przesłanką wynikającą z art. 34 art. ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. jest to, aby nieruchomość, która 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu PKP stanowiła własność Skarbu Państwa, tylko bowiem pod tym warunkiem mogła z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa wieczystego użytkowania PKP. Wykładnia, którą proponuje skarżąca jest natomiast wbrew temu przepisowi, który nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że aby PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa. Organ zauważył, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...] oraz znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt. I Ns 349/17 wynika, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] o pow. [...]m2, dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r. Zatem wskazana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. Skargę na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że sporna działka nr [...] nie stanowiła ani w dacie 5 grudnia 1990 r., ani w dacie 27 października 2000 r. własności Skarbu Państwa, bowiem dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I Ns 349/17 Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność przedmiotowej działki z dniem 1 stycznia 2004 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie została spełniona podstawowa ustawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. warunkująca prawną możliwość skorzystania z zawartej w tym przepisie regulacji prawnej, tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r. Kwestia pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu PKP według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. w realiach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia, skoro sporna działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani na dzień 5 grudnia 1990 r. ani na dzień 27 października 2000 r. Bezprzedmiotowe są więc zarzuty skargi wskazujące na posiadanie spornego gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Ponadto z ostrożności procesowej wskazano na naruszenie: c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi S.A. z siedzibą w Warszawie a właściwym organem w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że warunki o jakich mowa w art. 34 ust. 1 powołanej ustawy muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego. Przesłanki te muszą być spełnione na dzień 5 grudnia 1990 r. a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na dzień 27 października 2000 r. W wydawanych orzeczeniach, NSA podkreślał, że w sytuacji gdy Skarb Państwa nabył własność gruntu w późniejszej dacie to brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1403/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1820/21, z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2/22, z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1040/21 oraz z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 360/22). Z przedstawionymi poglądami zgadza się również skład orzekający w niniejszej sprawie, w której istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w świetle zebranego materiału dowodowego Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie spełniają przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podniósł, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże strona w żaden sposób nie wyjaśniła o jaką niewystarczającą dokumentację chodzi, jakie inne niezbędne czynności niż te, które dokonał organ należało podjąć aby załatwić sprawę jak również nie poparła swojego stanowiska żadnymi dokumentami, które zanegowałyby zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenie organu odnośnie nieprzysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Zauważyć trzeba, że zaskarżony wyrok i decyzje organów zostały wydane w oparciu o treść prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu zasiedzenia, natomiast skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała ani treści postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt. I Ns 349/17, z którego wynika, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność działki nr [...] z dniem 1 stycznia 2004 r. ani wpisu dokonanego w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji zarzut procesowy sformułowany w pkt 2a skargi kasacyjnej nie spełniła wymogu wynikającego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek Polskich Kolei Państwowych złożony w oparciu o art. 34 ww. ustawy. Organy orzekające w sprawie były związane treścią wniosku i w tym też zakresie został on rozpoznany. Regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Okoliczność, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał podstaw prawnych, nie może dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne ponieważ nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej. Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Zasadnie wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że przepis art. 34 ust. 1 omawianej ustawy określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez PKP - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Skoro natomiast z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowego gruntu dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r. (a zatem nie tylko po dniu 5 grudnia 1990 r., ale i po dniu 27 października 2000 r.) to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zarówno Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, jak i Wojewoda Śląski właściwie przyjęły, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez PKP z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.