I OSK 1170/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 690/18 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 690/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.F. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. orzekającą o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy wynika, iż podstawą wydania decyzji przez organ I instancji był wniosek Prokuratura Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. Prokurator wyjaśnił, że prokuratura prowadziła pod sygnaturą [...] postępowanie karne przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o przestępstwo z art. 207 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. W toku postępowania skarżący został poddany badaniu psychiatrycznemu przez dwóch biegłych lekarzy psychiatrów. Z opinii ww. biegłych wynika, że nie jest upośledzony umysłowo, ani chory psychicznie, natomiast stwierdzono u niego nieprawidłową strukturę osobowości z reakcjami depresyjnymi, przejawiającą się klinicznie m.in. nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością. Strona nadużywa alkoholu, a jej picie nosi znamiona uzależnienia. W kontekście stwierdzonego przez biegłych rozpoznania problemu alkoholowego rodzi to uzasadnione obawy, odnośnie bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Do swojego wniosku Prokurator załączył kopię opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 12 stycznia 2018 r. Mając powyższe okoliczności na względzie organ I instancji uznał, że wobec skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące stanowić przeciwwskazania co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego. Kolegium powołało się na art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017, poz. 978 z późn. zm.) oraz art. 99 ust 1 pkt 2 lit. b powyższej ustawy i wyjaśniło, że uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby przysługuje niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś, co ją, jak też innych użytkowników drogi, narazi na utratę zdrowia bądź życia. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia - w myśl ww. przepisów - jest więc dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia musi zaś stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania na podstawie konkretnych dowodów. W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśnił organ II instancji, podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowił wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. zawierający informację m in. o opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu. W takiej sytuacji - skoro odwołujący posiada prawo jazdy kat. B - prawidłowo wskazano na konieczność przeprowadzenia badania lekarskiego przez osobę, która może jednoznacznie stwierdzić, czy w tym konkretnym przypadku takie schorzenie może stanowić przeciwwskazanie do kierowania przez niego pojazdami. Kolegium zauważyło, że rozpoznanie zawarte w opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu samo w sobie wskazuje na istnienie wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, a w konsekwencji na zasadność skierowania na badania lekarskie. Jednocześnie Kolegium w pełni zgodziło się z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia uczestnika podniesionymi przez Prokuratora, uznając je za istotne, skoro dotyczą uzależnienia od alkoholu, stwierdzonego ww. opinią sporządzoną przez dwóch lekarzy. Omawiany nałóg, jak podkreślił organ odwoławczy, może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną i ruchową. Powyższe ustalenia wypełniają więc, jak uznało Kolegium, określoną w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami przesłankę skierowania skarżącego na badania lekarskie, bowiem rodzą one uzasadnione zastrzeżenia i wątpliwości co do zdolności prowadzenia przez uczestnika pojazdów silnikowych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator, który wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podstawą skierowania przez Prokuratora wniosku do organu I instancji były ustalenia opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej w dniu 12 stycznia 2018 r. w ramach postępowania karnego. Ustalenia tej opinii są jednoznaczne. Stwierdzono u skarżącego objawy uzależnienia alkoholowego, przejawiającego się piciem ciągami, wielodniowymi, doznawaniem objawów abstynencyjnych. Biegli wskazali, że badany ma strukturę osobowości przejawiającą się nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością, impulsywnością. Sąd wyjaśnił, że ani organy administracji orzekające w postępowaniu administracyjnym, jak również Sąd, nie mają kompetencji do podważania ustaleń i wniosków zawartych w powyższej opinii sporządzonej przez biegłych psychiatrów. Jednocześnie opinia ta stanowi bez wątpienia wiarygodny, obiektywny dowód, w oparciu o który zasadnie organy obu instancji uznały, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego mogące mieć wpływ na jego zdolność kierowania pojazdami. Dlatego, w ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły stan faktyczny i trafnie uznały, iż zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Celem tego rozwiązania prawnego jest dokonanie oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem w celu wykluczenia mogących pojawiać się zagrożeń w ruchu drogowym stąd wynikających. Sąd, a wcześniej organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, nie oceniają, czy skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne, czy nie, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017. 250) - jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Wojewódzkie ośrodki medycyny pracy są wyspecjalizowanymi jednostkami powołanymi do dokonywania oceny stanu zdrowia kierowcy i zweryfikowania występujących wątpliwości. W tym celu wydano zaskarżony akt, by osoba kompetentna dokonała stosownych ustaleń. Jeśli skarżący jest zdrowy i sprawny, to będzie mógł dalej prowadzić pojazdy. Stąd obawy skarżącego wyrażone twierdzeniami, że zaskarżona decyzja w efekcie uniemożliwi mu funkcjonowanie rodzinne, zawodowe i opiekę nad matką, są przedwczesne i nieuzasadnione. Sąd wyjaśnił, że z podanych przyczyn nie mogły przynieść zamierzonego przez stronę skutku - w postaci uchylenia kwestionowanej decyzji - zarzuty i argumentacja skargi na ich poparcie dotyczące zasady domniemania niewinności w postępowaniu karnym, nieposzlakowanej opinii skarżącego jako pracownika, stanu zdrowia matki, relacji z byłą żoną, czy zachowywanej abstynencji. Wystarczającą podstawą skierowania kierowcy na badania lekarskie jest opinia psychiatryczna sporządzona w postępowaniu sądowym, w tym przypadku – w postępowaniu karnym. Uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga, aby osoba ta dopuściła się któregokolwiek z wykroczeń bądź przestępstw. W rezultacie przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia. Stwierdzony przez opiniujących nałóg u skarżącego, jak trafnie zauważyło Kolegium, może mieć wpływ na jego samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną i ruchową. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu I instancji i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: a. braku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęciu niewłaściwych ustaleń co do podstaw skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, b. oparciu decyzji organu na podstawie opinii złączonej do sprawy z postępowania karnego prowadzonego odnośnie do innej sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, c. pominięciu zeznań skarżącego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wobec skarżącego zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia, d. prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organów władzy publicznej, podczas którego organy pominęły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, wobec zastosowania przez Sąd rozszerzającej wykładni tego przepisu wychodzącej poza literalną dyspozycję treści normy prawnej, co jest niedozwolone w przypadku wszelkich norm dotyczących wolności obywatelskich i w konsekwencji ustalenie, iż zachodzą "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego", uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za takie wiarygodne podstawy z pewnością można uznać wniosek Prokuratora i opinię psychiatryczno-psychologiczną stwierdzającą, że skarżący ma nieprawidłową strukturę osobowości z reakcjami depresyjnymi, przejawiającą się klinicznie m.in. nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością. Nadto skarżący nadużywa alkoholu, a jego picie nosi znamiona uzależnienia. Okoliczności opisane w opinii dotyczące skarżącego, zostały ocenione przez organy orzekające w tej sprawie jako okoliczność uzasadniającą poważne zastrzeżenia co do sprawnego prowadzenia pojazdów. Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że jeżeli z dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął pod uwagę zawarte w takiej opinii wnioski. Twierdzenie skarżącego, który deklarował brak problemów z alkoholem nie może w tym przypadku stanowić skutecznego przeciwdowodu. Nieracjonalne są także twierdzenia strony, przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby zasadne było w tej sprawie skierowanie skarżącego na dodatkowe badania w celu ustalenia czy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, uzasadniające skierowania skarżącego na badania lekarskie w trybie ustawy o kierujących pojazdami. Bez znaczenia także, pozostaje okoliczność, że przedmiotowa opinia wydana została w ramach innego postępowania, gdyż okoliczności te – w świetle treści art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie miały doniosłości prawnej. Organ dokonując oceny zaistniałej w tym przypadku sytuacji, miał na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, to jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że dokonana ocena materiału dowodowego jest zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w świetle art. 7, 8, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. właściwe organy podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w tej sprawie i dokonały jego prawidłowej oceny. Końcowo należy podkreślić i wyjaśnić jeszcze raz skarżącemu, że decyzja kierująca na badania lekarskie nie oznacza oczywiście, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Okoliczność czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będzie wyjaśniana w drodze stosownego badania lekarskiego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.